Existe una nueva corriente de autores que apoyan la
jurisdicción supranacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la jurisdicción nacional en el caso de las reparaciones por violación de
derechos humanos. ¿Será forzosa la intervención de la Corte Interamericana? o
¿su ejercicio continuará siendo complementario? ¿Los derechos y recursos
internos serán suficientemente protectores, específicos y adecuados para el
mismo propósito? Esta breve reflexión se desarrollará a partir de la legislación y jurisprudencia nacional e internacional, de las teorías sobre
responsabilidad internacional y de las doctrinas sobre responsabilidad
patrimonial del Estado.
Tomando como punto de partida lo internacional a lo nacional, en virtud de la esfera de validez del orden jurídico convencional, se establecerá la equivalencia de las instituciones nacionales frente a los efectos de salvaguarda, restitución y compensación que requiere la reparación por vulneración de los derechos humanos. Se destacará la necesidad de reorientar algunos aspectos de la responsabilidad patrimonial del Estado reconocida por nuestra Constitución, que si bien se funda en el más evolucionado, sustentable y garantista sistema de protección, requiere su reformulación con el fin de afianzar el equilibrio entre expectativas individuales y colectivas, así como la búsqueda del interés público y social. Finalmente, se subrayará la importancia de que los jueces y las instancias nacionales conviertan a los derechos y recursos internos en instrumentos eficaces de justicia.
La reforma constitucional de 2011 al artículo 1o.
antepuso la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación
estatal y dispuso la obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y
reparar sus violaciones.
Esta disposición obliga al Estado a reparar cualquier
quebranto frente a una actuación ilícita. La responsabilidad, en este sentido,
podríamos conceptualizarla como la obligación de carácter internacional de
amparar, proteger y reparar los derechos y libertades vulnerados por una
autoridad. Es internacional porque su origen, relevancia y propósito no entraña
sólo la obligación frente al afectado, sino también frente a la comunidad
internacional.
Para efectos de este texto, destacar su connotación
internacional estriba en que los asuntos de esta índole pueden ser competencia
de la Corte Interamericana. Jurisdicción que se puede exceptuar cuando los
recursos equivalentes en la legislación positiva interna sean efectivos; no
restrinjan el alcance del orden jurídico convencional, y el litigio no tenga
como objetivo determinar violaciones, especialmente graves o masivas, de
interés y relevancia internacional.
Como bien considera Alonso Gómez Robledo Verduzco (juez
del Tribunal Internacional del Mar y especialista en temas de responsabilidad
internacional): “si los tribunales internos no pueden válidamente establecer la
existencia efectiva de una violación de derecho internacional, sí pueden en
cambio, reparar, si hubiere lugar, la presunta violación, impidiendo con ello
pasar a la vía excepcional de recurso, es decir a la jurisdicción
internacional”.
Bajo esta óptica, hoy más que nunca resulta
indispensable tornar efectiva nuestra legislación y jurisdicción respecto de
las consecuencias jurídicas de la responsabilidad por violaciones de derechos
humanos, así como orientar su alcance en términos de la protección
internacional para conservar el carácter supletorio de la jurisdicción
interamericana.
En este mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación (SCJN), retomando la interpretación de la Corte Interamericana en
relación con el artículo 25 de la Convención Americana, ha dispuesto que: “no
basta con la existencia formal de un recurso, sino que éste debe ser efectivo;
es decir, capaz de producir resultados o respuestas y tener plena eficacia
restitutoria ante la violación de derechos alegada; en otras palabras, la
obligación a cargo del Estado no se agota con la existencia legal de un
recurso, pues éste debe ser idóneo para impugnar la violación y brindar la posibilidad
real, no ilusoria, de interponer un recurso sencillo y rápido que permita
alcanzar, en su caso, la protección judicial requerida”.
Para ese propósito debemos partir de que la reparación,
el desagravio, la principal consecuencia de la responsabilidad por violación de
derechos humanos, de acuerdo con la interpretación de la Corte Interamericana,
se aplica bajo el principio de la plena restitución (restitutio in integrum), que
comprende las medidas que conlleven al restablecimiento de la situación
anterior, la reparación de las consecuencias que la infracción produjo y el
pago de una indemnización. Efectos de salvaguarda, restitución y
compensación que se encuentran comprendidos en nuestro derecho interno,
sustantiva y adjetivamente, a través del juicio de amparo y de la responsabilidad
patrimonial del Estado.
Una vez establecida dicha equivalencia, debemos enfocar
nuestra atención en la responsabilidad patrimonial del Estado en México, toda
vez que la ley reglamentaria del juicio de amparo fue refundada en abril de
2013, en razón de reconocer a los derechos humanos como objeto expreso de la
protección del juicio de amparo.
Primero habrá que precisar que la responsabilidad
patrimonial del Estado se ha concebido de manera paulatina por varios siglos, y
que su evolución partió desde la expropiación forzosa; transcurrió entre la
responsabilidad de los servidores públicos y culminó hacia el actual sistema
directo y objetivo por el que el Estado se hace cargo de los daños causados por
su actividad.
En México, esta institución así de progresiva, objetiva
y directa se logró gracias a la inclusión del segundo párrafo del artículo 113
constitucional; la cual después sería trasladada íntegramente al último párrafo
del artículo 109 en virtud del nuevo sistema nacional anticorrupción adoptado.
Nuestras legislaciones constitucional y secundaria se
conformaron bajo el criterio de la lesión patrimonial, que se sintetiza en que
todo daño (material, moral o físico) que el perjudicado no tenga la obligación
jurídica de soportar es reparable, siempre que entrañe un sacrificio efectivo,
grave y desigual; en virtud de que la actuación estatal puede considerarse como
ilegal, desde que ocasiona un daño sin sustento o causa jurídica que lo
legitime, violando así el principio de legalidad, el derecho a la integridad
patrimonial y otros tantos derechos comprendidos en nuestra estructura
jurídica constitucional y en nuestro marco convencional.
Parafraseando a Ferrajoli, la responsabilidad surge
cuando se resquebraja la “expectativa de no sufrir lesión” frente al poder del
Estado. Quebranto que constituye una trasgresión al derecho; lesión que
ocasiona su obligación coactiva de reparación, salvo culpa inexcusable de la
víctima, cargas generales y hechos imprevisibles, inevitables o ajenos.
Desde esta perspectiva, como derecho sustantivo que
dispone la indemnidad frente a una lesión causada por el Estado, las
reparaciones por violaciones de derechos humanos se encuentran comprendidas
dentro de la extensión de la responsabilidad patrimonial. Además, como
garantía, se instituye como el principal instrumento nacional para el
cumplimiento de recomendaciones y fallos jurisdiccionales de la Comisión y
Corte Interamericana de Derechos Humanos que dispongan la reparación económica
por cualquier actuación del Estado que vulnere un derecho o libertad. Por ello
resulta imprescindible su renovación legislativa.
Un primer paso será fortalecer la responsabilidad de
los servidores públicos en esta materia. Actualmente, una vez satisfecha la
pretensión del afectado, el ente público condenado puede emprender acción en
contra del servidor público causante del daño para recuperar el pago de la
indemnización cubierta. Esta acción de regreso se realiza a través del
procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, únicamente cuando
la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave, según el
artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
(LFRPE).
Enfatizar la posibilidad de esta acción de regreso es
acertado debido a que la LFRPE estipula que el Estado “puede” exigir la
indemnización. Es decir, la LFRPE establece como discrecional la recuperación
de lo indemnizado (tanto el artículo 31 como el 32 de la LFRPE inician con: “El
Estado podrá”) y además limita su posibilidad a una falta grave. Lo que a todas
luces es un error, tal y como fue reconocido en España.
Un segundo aspecto a considerar sería la reformulación
de la fracción XXIX-H del artículo 73 de la Constitución, a fin de establecer
claramente la atribución jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa (TFJFA) para dirimir controversias entre particulares y entes
públicos federales (Poder Judicial, Legislativo y autónomos) en términos de la
responsabilidad patrimonial del Estado. De lo contrario, o se deja en estado de
indefensión al particular (ya que no podrá impugnar las resoluciones de los
entes públicos federales, distintos a la administración a través de la vía
jurisdiccional del TFJFA) o se excedería la competencia de dicho tribunal, pues
conforme a la literalidad de la disposición constitucional sólo se le faculta
para dirimir controversias entre la administración pública federal y los
particulares.
Retomando el ejemplo español, con el objeto de
establecer la unidad jurisdiccional en términos de la responsabilidad
patrimonial del Estado, también cabría dotar al TFJFA de plena jurisdicción
para conocer y resolver aquellos casos en donde particulares y entes públicos
federales concurran en la producción de un daño a otro particular, a fin de que
cuando sean demandados entes públicos y particulares, no sean conocidos por
órdenes jurisdiccionales diferentes, con resoluciones distintas.
Se ha visto cómo en España este tipo de regulación ha
brindado resultados al contemplar como parte demandada dentro del juicio
contencioso administrativo no sólo a administraciones públicas y demás entes
públicos relacionados con el Estado, sino también a “personas o entidades cuyos
derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de
las pretensiones del demandante”, incluyendo a las “aseguradoras de las
Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la
Administración a quien aseguren”.
Por otro lado, un aspecto que es ineludible instituir
frente al nuevo paradigma que plantea el artículo 1o. constitucional es un
medio de defensa ante el eventual sobreseimiento o desechamiento de la
solicitud de reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado; es decir,
resulta necesario establecer claramente un medio de impugnación frente a
aquellas resoluciones que pongan fin al juicio sin decidir el procedimiento en
lo principal, “toda vez que, de acuerdo con los principios pro homine y pro
actione, recogidos en nuestro sistema jurídico, debe prevalecer el derecho
humano de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Esto debido a que (a excepción
del criterio jurisdiccional en cita) la constante ha sido denegar la justicia
frente a las resoluciones que sobreseen o desechan las solicitudes de
reclamación.
Por último, en el interés de mantener actualizados los
textos de responsabilidad patrimonial en el nuevo contexto que antepone la
protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal,
considero que sería viable, pertinente y también necesario: i) instituir un
órgano especializado que se encargue de sistematizar, orientar y coordinar la
resolución de los asuntos en la materia, a fin de agilizar su trámite, formar
un grupo de expertos y controlar su funcionamiento; ii) la sistematización,
publicación y transparencia efectiva de la información sobre los recursos que
sean destinados para el pago de las indemnizaciones generadas por este concepto
(la LFRPE ya establece la obligación de registro, pero éste ha sido ineficaz);
iii) modificar la ley para instituir otras formas de resarcimiento, así como privilegiar
el pago en especie, frente a la compensación monetaria, cuando esto sea
posible; iv) establecer regímenes especiales de acuerdo con sectores,
actividades y entes públicos, y v) crear protocolos, pautas, criterios, reglas,
principios o parámetros que sirvan para fijar el estándar en que se debe
prestar la función pública (andamiaje jurídico que podría elevar la calidad de
la actuación estatal y ser excluyentes de responsabilidad, ya que una actuación
estatal conforme a la norma implica su licitud).
Luis Rodrigo Vargas Gil
Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM
Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM