La semana pasada, con la
aprobación de 23 Congresos Estatales, la Reforma Política de la Ciudad de
México fue declarada constitucional.
Tras los debates correspondientes en el
Senado y la Cámara de Diputados, ahora está en manos del Ejecutivo Federal promulgar
dicha reforma en el Diario Oficial de la Federación, evento que se prevé
sucederá durante las siguientes semanas. El cambio constitucional para
transformar el estatus jurídico de la capital de la República no es una idea nueva.
Desde la primera jefatura de gobierno, la Reforma Política del Distrito
Federal ya era un tema significativo en la agenda local. Hoy en día, la agenda
de reformas para transformar al Distrito Federal en la Ciudad de México fue
retomada por el Jefe de Gobierno, Miguel Ángel Mancera y, desde el principio de
su administración, se estableció como uno de los objetivos de su gobierno.
La reforma del Distrito
Federal ha sido calificada por algunos como histórica, pues representa un
avance en materia de representatividad y derechos de los capitalinos.
Sin
embargo, el alcance de la reforma es mucho más limitado de lo que se plantea en
la retórica gubernamental. De hecho, la transformación del Distrito Federal
(D.F.) en la Ciudad de México, lejos de atender los principales problemas de la
capital, parece responder a motivos políticos del Ejecutivo Federal y del Jefe
de Gobierno. En este sentido, es importante analizar las motivaciones, el
alcance, las limitaciones y posibles áreas de oportunidad que se perfilan en
torno a este escenario.
De Distrito Federal
a Ciudad de México
Desde hace más de una
década, el Partido de la Revolución Democrática (PRD), entre otros, ha
impulsado la transformación de la capital para que esta entidad federativa goce
de más derechos y potestades correspondientes a un estado con mayor soberanía.
No obstante, la Federación se negaba a ceder control y poder a la sede de los
poderes Federales. Cabe recordar que, antes de la mencionada reforma, la
Federación controlaba las designaciones del Jefe de Seguridad Pública del D.F.,
además de controlar la estructuración y aprobación del presupuesto y
recaudación de la entidad.
El hecho de que la reforma
se aprobara en estos momentos se debe a un contexto político en donde el Jefe
de Gobierno estuvo dispuesto a negociar posiciones de poder a otros partidos
para avanzar una agenda futura que perfile su imagen. Así, la reforma aprobada
no responde a un clamor ciudadano sobre la necesidad de contar con una
constitución propia, sino que es resultado de una estrategia política con objetivos
muy puntuales.
La ausencia de
representatividad de la Asamblea Constituyente
De acuerdo con el dictamen
aprobado por el Congreso Federal y la mayoría de los congresos estatales, será
responsabilidad de la Asamblea Constituyente crear la nueva Constitución de la
Ciudad de México. Este cuerpo legislativo recibirá, discutirá y aprobará, a más
tardar en enero de 2017, la propuesta de texto constitucional por parte de
Miguel Ángel Mancera. De acuerdo con la reforma, la Asamblea estará compuesta
de 100 miembros: 60 de ellos serán elegidos mediante el voto directo de los
ciudadanos bajo el principio de representación plurinominal; 14 miembros serán
elegidos por la Cámara de Diputados; 14 por el Senado; 6 directamente por el
Jefe de Gobierno; y los 6 restantes por el Presidente de la República.
Una asamblea constituyente
debe representar las distintas fuerzas políticas al interior de un territorio
para acordar, de la manera más precisa, la construcción de su forma de
gobierno. No obstante, con la fórmula de conformación de la Asamblea
Constituyente de la Ciudad de México no se garantiza dicha representatividad.
Por un lado, la fórmula para elegir a los miembros de la Asamblea facilita la
sobrerrepresentación del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que, a
pesar de ser mayoritario en el Congreso Federal, es minoritario en la capital –
en la elección de 2015 únicamente obtuvo el 13% de los votos. Por otro lado,
aquellos partidos políticos que cuentan con mayor apoyo electoral en la
capital, pero no en el Congreso Federal – como Morena y el PRD, que juntos
concentran el 47% de la votación – están subrepresentados por dicha fórmula.
Si bien el carácter de la
Asamblea Constituyente es transitorio, su importancia es trascendental. En el
mediano plazo, los constituyentes elegirán la redistribución de las bases de
poder de la Ciudad de México, las cuales a su vez determinarán la efectividad
de la gestión de gobierno en los próximos años y posiblemente los resultados
electorales en el futuro. Podemos esperar que el constituyente genere una
Constitución inconexa con la problemática e intereses ciudadanos.
La CDMX no será el Estado
32
Los más de 50 cambios
constitucionales que contempla la Reforma Política transformaron el carácter
del anterior Distrito Federal sin que éste llegue a convertirse en el Estado 32
y conformándose como otra entidad federativa con singularidad jurídica. La
Ciudad de México permanecerá con un carácter sui generis dentro del
Federalismo mexicano. En primer lugar, las delegaciones dejarán de llamarse
así, para ser simplemente demarcaciones territoriales de la Ciudad de México
gobernadas por una Alcaldía. A diferencia de los municipios, dichas instancias
continuarán siendo órganos políticos administrativos sin personalidad jurídica
propia, ni patrimonio. Las 16 demarcaciones estarán gobernadas por un alcalde y
un conjunto de concejales, figura en un principio análoga a un presidente
municipal y el cabildo.
Si bien la figura de los
concejales pretende agregar un contrapeso adicional al gobierno local y así
hacer más responsiva a la administración, para que ello ocurra será necesario
contar con los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que eviten la
repetición de algunas experiencias locales en otros estados. En los últimos
años, diversas gestiones de alcaldes y cabildos se han caracterizado por el
incremento alarmante de la deuda pública, por escándalos de corrupción y desvío
de recursos. Así, uno de los riesgos latentes de esta nueva figura es que no
sea un contrapeso efectivo para los posibles abusos del alcalde y, en cambio,
se constituya como cómplice de la gestión de la alcaldía o como factor para
agudizar un punto muerto innecesario entre la agenda del Jefe de Gobierno y el
alcalde.
Por otro lado, uno de los
aspectos positivos de esta Reforma es que la próxima Constitución Política de
la Ciudad de México tendrá que establecer fórmulas para la distribución de los
presupuestos de las demarcaciones territoriales. En este sentido, la
negociación presupuestal que actualmente recae en la habilidad política de cada
Delegación, ahora descansará en una fórmula preestablecida de asignación de
recursos. Hoy en día, gran parte del presupuesto delegacional no encuentra
justificación técnica, financiera o de eficiencia. Por ejemplo, en la gráfica 1
puede observarse el presupuesto delegacional per cápita y la equidad
presupuestal entre un peso que la delegación recibe del GDF con respecto al
peso que la misma delegación genera.
Las gráficas nos muestran
la falta de equidad en la distribución de recursos si esta se plantea desde la
perspectiva del valor agregado que genera cada delegación. Actualmente, Milpa
Alta está recibiendo 15% de recursos por encima del valor agregado que aporta.
Por el contrario, la demarcación Miguel Hidalgo recibe 0.01 pesos por cada peso
que aporta en valor agregado.
La reforma en su justa
dimensión
A pesar de que la mayoría
de las Constituciones de los estados no son más que una réplica de la
Constitución nacional, la Asamblea Constituyente tiene ante sí la oportunidad
de innovar en la creación de una Constitución Política que avance la agenda de
libertades y derechos que han caracterizado a la capital como una entidad
progresista. El instrumento constitucional podría establecer canales
innovadores de participación política para los ciudadanos como referendos y
reglas accesibles para candidaturas independientes.
Pero incluso si se logran
avances importantes, en el corto plazo este instrumento no tiene el potencial per
se de modificar los problemas cotidianos de los capitalinos. La mejora en
las condiciones de seguridad, movilidad, y servicios públicos, depende de
acciones, gestión y política pública. El órgano constituyente sí podría sentar
bases de una mayor rendición de cuentas y participación ciudadana, pero esto no
será inmediato y puede verse estropeado por el reparto de cuotas entre partidos
y actores políticos que no requieran entender mejor las necesidades de la
ciudad y sus habitantes.
Autores: Ximena López,
Mireya Moreno, Carlos De la Rosa y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza