En medio de la espera
por las ternas para sustituir a los ministros Sánchez Cordero y Silva
Meza, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia anunció el ejercicio de
su facultad de atracción para resolver un recurso de queja relacionado con la
designación del ministro Medina Mora. Si bien algunos medios fueron cautos al
momento de dar cuenta de esta determinación (algo notable, dado el
carácter privado de las sesiones de la Segunda Sala), otros de plano afirmaron,
de manera errónea, que la Corte entraría de lleno a analizar “si es
constitucional el nombramiento de Medina Mora”.
Pero si la Corte no analizará –al menos no en este momento– si el nombramiento se ajustó a lo establecido en la Constitución, lo cierto es que el asunto plantea una serie de interrogantes por demás compleja. ¿Es posible que el propio Poder Judicial de la Federación conozca de controversias relacionadas con el nombramiento de quienes forman parte del órgano límite de la judicatura? Más aún, ¿es deseable que la última palabra en los nombramientos de ministros quede en manos de los propios jueces federales? En las siguientes líneas haré una breve síntesis de la queja atraída por la Segunda Sala, para luego reflexionar sobre los dilemas e implicaciones del asunto.
Los antecedentes: el
amparo, el desechamiento y la queja
El primer antecedente de
la solicitud 300/2015 fue el amparo indirecto promovido por una ciudadana en
contra del presidente de la República (por proponer a Medina Mora como
ministro), del Senado (por designarlo) y del propio ministro (por aceptar el
cargo y por la omisión de renunciar a él). La Juez Décimo Segundo de Distrito
en Materia Administrativa en el Distrito Federal dictó un acuerdo el 30 de
marzo de 2015, en el que determinó desechar la demanda, pues estimó que se
actualizaba la causal que establece que el juicio de amparo será improcedente
“contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal […] en elección,
suspensión o remoción de funcionarios” en los casos que la Constitución le
confiera “la facultad de resolver soberana o discrecionalmente”. En suma,
la juez consideró que, de acuerdo con el artículo 96 constitucional, el Senado
podía nombrar soberana y discrecionalmente a los ministros de Corte.
El 6 de abril, la ciudadana
presentó un recurso de queja contra este desechamiento. Por una parte,
argumentó que el amparo no era notoria y manifiestamente improcedente, pues el
nombramiento de un ministro de la Corte no es una facultad soberana o
discrecional del Senado, en la medida en que en el procedimiento también
interviene el presidente de la República. Y, por otra parte, también alegó que
la causal de improcedencia empleada por la juez de distrito era
inconstitucional, pues sólo la Constitución puede establecer las resoluciones
que son inatacables (y entre ellas no se encuentra la designación de
ministros), además de que la designación del ministro Medina Mora es un acto de
autoridad que viola el derecho humano de acceso a la justicia previsto en el
artículo 17 constitucional.
Posteriormente, el 2 de
junio, los tres magistrados que integran el Decimonoveno Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito pidieron a la Corte que ejerciera su
facultad de atracción para conocer de esta queja. Para justificar el interés y
trascendencia del asunto, los magistrados enfatizaron que el planteamiento de
convencionalidad implicaría fijar –a la luz del “nuevo paradigma”– los alcances
del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, así como el principio de
independencia judicial.
Más aún, los magistrados
dejaron entrever que, desde su perspectiva, era posible que la demanda contra
la designación del ministro Medina Mora no fuera improcedente. En ese sentido,
señalaron que la propia Segunda Sala había fijado un criterio consistente en
que la designación de funcionarios judiciales en el ámbito estatal no era una
facultad soberana ni discrecional de los congresos locales y, que dicho
criterio, “podría ser aplicable […] porque, a primera vista, el presente
caso es semejante en todos los aspectos relevantes”.
La Corte tardó más de tres
meses en comenzar a discutir la solicitud realizada por el tribunal colegiado. Fue
hasta el 14 de octubre que la Segunda Sala determinó que procedía atraer la
queja. No sabemos cuáles fueron las razones específicas que emplearon los
ministros Franco, Luna Ramos, Pérez Dayán y Silva Meza para justificar el
“interés y trascendencia” del caso, pues la resolución aún no se hace pública.
Lo que sí sabemos es que la Segunda Sala ahora deberá determinar si el
nombramiento de ministros es un acto que actualiza, de manera notoria y
manifiesta, la causal de improcedencia establecida en el artículo 61, fracción
VII, de la Ley de Amparo. Se trata, como argumentaré más adelante, de una
cuestión compleja que presenta no pocos dilemas normativos.
Los dilemas de la Corte:
entre la independencia y la imparcialidad
A primera vista, los
planteamientos de la queja no son del todo irrazonables. Por una parte, es
cierto que –al menos en su literalidad– la fracción VII del artículo 61 de la
Ley de Amparo hace referencia a actos en los que el Congreso federal tiene “la
facultad de resolver soberana o discrecionalmente”, mientras que en el
nombramiento de ministros también interviene el presidente de la República.
Asimismo, podría considerarse que dicha facultad se encuentra materialmente
acotada por la propia Constitución, en tanto el artículo 95 constitucional
señala que los nombramientos de ministros “deberán recaer preferentemente entre
aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la
impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad,
competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad
jurídica”.
Por otra parte, podría
argumentarse que el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de
imparcialidad son tan amplios que puede hablarse de un derecho a contar con
jueces constitucionales con un perfil “idóneo” y que, con la designación de
alguien que se aparte del mismo, se podría generar una afectación a la esfera
jurídica de las personas. Sobra decir que lo anterior implicaría hacer una
interpretación extensísima de los alcances del artículo 17 constitucional y
que, por lo mismo, es muy probable que la Segunda Sala decida no ir tan lejos.
Lo que me interesa destacar es que, en abstracto, los planteamientos de la
queja no son del todo descabellados.
Sucede, sin embargo, que
el caso también plantea otro tipo de dilemas que bien valdría la pena
considerar. El primero es más o menos obvio. Supongamos por un momento que la
Segunda Sala concluye que el amparo contra la designación del ministro Medina
Mora no es notoria y manifiestamente improcedente. Supongamos, además, que la
juez de distrito entra al fondo del asunto y determina –por las razones que
sean– que la designación no se ajustó a lo establecido en la Constitución y,
por ende, la revoca. Esto llevaría al absurdo de que uno de los órganos con
menor jerarquía al interior del Poder Judicial de la Federación (un juzgado de
distrito) terminara resolviendo sobre la integración del máximo tribunal del
país. La instancia revisada estaría revisando al (último) revisor. El mundo al
revés.
Se podría argumentar, por
supuesto, que en este caso hipotético la última palabra no estaría
necesariamente en el juzgado de distrito. Teóricamente, su determinación podría
ser controvertida y eventualmente resuelta por la Corte. Pero aquí nos
encontraríamos con una situación igualmente inconveniente, pues la Corte
terminaría siendo juez y parte en la controversia. So pretexto de salvaguardar
la independencia judicial, los ministros terminarían por afectar otro principio
igualmente importante: la imparcialidad. Serían los propios jueces constitucionales
quienes tendrían la última palabra en la conformación del órgano al que
pertenecen.
Nótese la paradoja. En un
escenario así, la Corte tendría que argumentar que, según la Constitución, el
nombramiento de ministros no es una facultad soberana o discrecional del
presidente y el Senado. Sin embargo, en los hechos, la Corte terminaría por
darse a sí misma una facultad prácticamente absoluta (no habría forma alguna de
controvertir la decisión de los ministros) y de dudosa base constitucional (pues
es claro que la designación de ministros es una tarea que, por mandato
constitucional, corresponde a los órganos democráticamente electos).
Por lo anterior, creo que
sería una mala noticia que eventualmente el Poder Judicial de la Federación
conociera de impugnaciones relacionadas con la designación de los integrantes
de la Corte. Detrás de las impugnaciones seguramente hay –y muy probablemente
habrá– preocupaciones genuinas y argumentos atendibles. No obstante, trasladar
el centro de decisión de los órganos democráticamente electos al poder judicial
podría hacer que la solución resultara más costosa que el problema.
Para cerrar: una apuesta
por la deliberación democrática
No es casualidad que la
Constitución establezca un procedimiento mixto, donde el órgano límite del
poder judicial es designado por integrantes de los otros dos poderes públicos.
El procedimiento es parte de la lógica de pesos y contrapesos de nuestra
democracia constitucional, donde la garantía de los derechos y el equilibrio de
poderes es producto –al menos en parte– de un arreglo institucional que permite
que el poder controle al poder. ¿Cómo podríamos hablar de contrapesos si en la
designación de ministros la última palabra queda en manos de los propios jueces
constitucionales?
Con lo anterior no quiero
decir que tengamos el mejor procedimiento para nombrar a los integrantes de
nuestro tribunal constitucional. En general, me parece que las reglas
actuales inclinan la balanza a favor del Presidente, por lo que convendría
hacer ajustes al artículo 96 constitucional. Pero, aún con esas imperfecciones,
el procedimiento vigente permite que ciudadanos, activistas, académicos y los
más variados grupos intenten incidir en la decisión de los órganos
democráticamente electos.
Mal haríamos en
menospreciar el debate que hemos presenciado en las últimas semanas en torno al
tipo de justicia constitucional y el perfil de ministros que queremos. La
relevancia que el tema ha adquirido es muestra, entre otras cosas, de que la
designación de ministros no es ya un tema ajeno a nuestra deliberación pública.
Quizá sea sensato pensar que en este tema –como en otros tantos– vale la pena
apostar por hacer que los órganos democráticamente electos sean más responsivos
a los intereses de la ciudadanía.
Paradójicamente, la
decisión de la Segunda Sala de atraer la queja relacionada con el nombramiento
del ministro Medina Mora no abona mucho en la consolidación este contexto de
exigencia de cara a las dos designaciones que vienen. Es difícil saber con
exactitud por qué los ministros escogieron justo este momento para resolver
favorablemente la solicitud de atracción. Quizá el ponente necesitó poco más de
tres meses para elaborar el proyecto de resolución. Quizá los ministros hayan
votado a favor de la atracción ante los indicios de que el tribunal colegiado
revocaría el desechamiento dictado por el juez de distrito.
Pero no hará falta quien
interprete la decisión de la Segunda Sala como una señal de que la Corte
también está dispuesta a utilizar todos los medios a su alcance para incidir en
el proceso de designación. La anterior puede ser una lectura equivocada, pero
en estos temas las apariencias cuentan (y mucho). Lo cierto, sin embargo, es
que, por estrategia o ingenuidad, los ministros al ejercer su facultad de
atracción de este caso metieron un pie en el proceso político de renovación de
la Corte, al poner el acento en uno de los puntos más débiles de la candidatura
a la Suprema Corte de Raúl Cervantes -no hay que olvidar que, de acuerdo con
algunas interpretaciones, este abogado no reúne los requisitos para ser
ministro pues continua siendo senador de la República, a pesar de gozar de una
licencia a dicho desde hace un año-. Ojalá que en las siguientes semanas
el debate sobre los sustitutos de los ministros Sánchez Cordero y Silva Meza se
centre en la actuación del presidente y del Senado y no en señales un tanto
confusas provenientes de la Corte.
Javier Martín Reyes.
Abogado por la UNAM y politólogo
