"Se necesitan políticas
para un crecimiento sostenible, equitativo y democrático. Esta es la razón del
desarrollo. El desarrollo no consiste en ayudar a unos pocos individuos a
enriquecerse (…) El desarrollo consiste en transformar las sociedades, mejorar las
vida de los pobres, permitir que todos tengan oportunidad de salir adelante y
acceder a las salud y educación."
Joseph E. Stiglitz
El 29 de septiembre de
2015, el presidente Peña Nieto presentó a la Cámara de Diputados la iniciativa
de Ley Federal de Zonas Económicas Especiales. Las Zonas Económicas
Especiales (ZEE) de acuerdo con el artículo 1º de esta iniciativa son áreas
prioritarias del desarrollo nacional delimitadas en una ubicación geográfica
estratégica, creadas para impulsar el crecimiento económico sostenible y
equilibrado de las regiones del país que tengan mayores rezagos en desarrollo
social, a través de incentivos a la inversión, productividad, competitividad y
empleo.
Las ZEE prevén la participación del sector privado quienes podrán
obtener beneficios fiscales (temporales), aduanales y financieros, así como de
facilidades administrativas e infraestructura en condiciones especiales.
Esta iniciativa forma
parte de una estrategia lanzada por el ejecutivo federal para impulsar la
competitividad y productividad que se debe leer de manera integral con la Ley
para Impulsar el Incrementos Sostenido de la Productividad y Competitividad de
la Economía Nacional, publicada en el 4 de mayo de 2015 en el Diario Oficial de
la Federación, y que es reglamentaria de los artículos 25 y 26 de la
Constitución.
Es importante señalar que
las ZEE no son de reciente creación. Es un mecanismo que han utilizado otros
países para impulsar el crecimiento de las regiones más rezagadas de su
territorio. La primera ZEE se estableció en Irlanda en 1959, en la ciudad de
Shanon, con el objetivo de desarrollar un corredor manufacturero e
industrial.
A mediados de los sesenta se empezaron a establecer en Asia y
América Latina. A partir de los noventa este esquema se implementó en Europa
del este; de tal manera que para 1991 existían alrededor de 3,000 ZEE en 120
países. Actualmente, estas ZEE forman parte de las políticas públicas estatales
para combatir el rezago económico regional. Cabe señalar que, aunque ha habido
casos importantes de éxito, también hay experiencias negativas. “La clave es
que dicha política esté contenida dentro de una estrategia global que articule
el desarrollo regional nacional y local, con una estrategia congruente de
inserción internacional en el corto, mediano y largo plazos.”
El caso de éxito más
notable se da en China, en donde se impulsaron ZEE en cuatro provincias. En una
de ellas, Shenzhen, se les concedió a los gobiernos locales la autoridad para
tomar decisiones sobre inversión pública, infraestructura y planes de
financiamiento. En 1980, Shenzhen tenía 30,000 mil habitantes, al día de
hoy tiene 10,6 millones de habitantes, su economía ocupa el cuarto lugar entre
las ciudades más prosperas de China y su PIB per cápita es de 24,336 dólares.
El éxito de este esquema
no fue inmediato, tardaron alrededor de ocho años en despegar; sin embargo,
empezó a fluir la inversión extranjera directa y el gobierno chino comenzó a
replicar esta política con estrategias diferenciadas por región.
En este sentido, y a
partir de las experiencias de países como China, Corea del Sur e India, esta
iniciativa busca crear ZEE basadas en el interés público como eje rector y que
desde el Estado se aborden las políticas necesarias para ello. La idea es, en
un principio, crear tres ZEE en el sur-sureste del país. Las tres zonas
se ubicarían en el puerto Lázaro Cárdenas, abarcando municipios colindantes de
Michoacán y Guerrero; otra, en el corredor interoceánico de Tehuantepec, que
incluye Coatzacoalcos, Veracruz y Salina Cruz, Oaxaca; y una más, en puerto
Chiapas, en Chiapas. Dichas zonas cuentan con infraestructura básica que será
uno de los detonadores de la inversión. El proyecto de ley basa su operación en
tres ejes importantes.
La creación de una
ventanilla única de trámites con el objeto de agilizar y dar certeza a la
gestión administrativa y regulatoria para hacer más transparentes los
procedimientos, eficientizar los procesos y generar certeza jurídica en la
obtención de permisos y en la realización de los trámites. Se emitirá una guía
única de trámites y requisitos que estará disponible en Internet.
El establecimiento del
consejo consultivo para cada ZEE, representado por instituciones de educación
superior e investigación, organizaciones sociales, cámaras empresariales,
administradores regionales e inversionistas con el fin de integrar a los
sectores productivo, social y académico.
La elaboración de
convenios de coordinación con los tres órdenes de gobierno, en donde los
estados y municipios se obligan a implementar acciones de mejora regulatoria, a
realizar acciones de ordenamiento territorial de conformidad con las facultades
concurrentes que correspondan a cada orden de gobierno, a fomentar la
inclusión, entre otras. Una ZEE no puede empezar a operar hasta que no esté
firmado dicho convenio.
La constitución de la
comisión intersecretarial, quien aprobará, evaluará y dará seguimiento al
programa de desarrollo de cada zona y estará integrada por 13 Secretarías de
Estado y el IMSS.
LA SHCP será la entidad
encargada de establecer los requisitos, procedimientos y criterios conforme a
los cuales se otorgarán los permisos.
Involucrar a los
municipios es una estrategia fundamental ya que, en muchas ocasiones, es a
nivel municipal donde se establecen barreras legales por la opacidad en el
otorgamiento de permisos, la falta de transparencia en los requisitos de
información para efectuar trámites, etc., y acaban siendo un obstáculo en la
implementación de ciertos proyectos.
Tomando como referencia las facultades que
le otorga el artículo 115 de la constitución, los municipios pueden formular,
aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal,
además de autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito
de su competencia; así como, otorgar licencias y permisos para construcciones
en los términos de las leyes federales y estatales relativas.
Cabe mencionar
que la normatividad municipal es asimétrica, debido a que obedece a las
prioridades e intereses que cada municipio tiene en lo particular. De ahí la
importancia de hacerlos participes en el desarrollo de estas zonas, pues
pareciese que no hay otro camino más que obligar a los estados y municipios a
ceder autonomía.
Los ejes rectores
señalados anteriormente reflejan la complejidad y fragmentación del orden federal,
lo cual se traduce en un reto para que el ejecutivo federal pueda implementar
este proyecto en las ZEE. En términos generales, existe una distribución
competencial que nos ayuda a delimitar el ámbito federal y local y existen
también facultades concurrentes en las que ciertas materias se ejercen de forma
paralela por la federación, estados, Distrito Federal y municipios como es el
caso, por ejemplo de los asentamientos humanos y el medio ambiente.
Al momento
de definir responsabilidades y de operar esta complejidad se hace mayor, así lo
señala el ministro José Ramón Cossío: la manera de asignar competencias entre
los órdenes normativos (federación, estados, Distrito Federal y municipios) por
sí misma genera confusión, parálisis e ineficiencias.
Finalmente, si se quiere
atraer inversión habrá que desarrollar un entorno de negocios competitivo ya
que hay poca integración con la economía nacional, son zonas con un deficiente
nivel educativo, con índices de pobreza y criminalidad alarmantes y con
presencia del crimen organizado. De aquí la necesidad de contar con un enfoque
integral de política pública que contenga incentivos de capital y trabajo, y
que se establezca una política de seguridad efectiva.
Es evidente que las ZEE
representan un desafío en el diseño de las políticas regulatorias, de las
relaciones de poder entre los tres órdenes de gobierno, entre las comunidades y
la iniciativa privada. Parece que el presidente está apostando por este
esquema. Ojalá que tengan éxito y sean un motor de desarrollo regional y tal
como señala Stiglitz: sea el desarrollo el que transforme sociedades y mejore
la vida de los pobres.
Jimena Moreno.
Coordinadora de la licenciatura en derecho del CIDE y profesora asociada de la
División de Estudios Jurídicos.
