Cada sexenio tiene su
sello. Con frecuencia es recordado por los aspectos más relevantes de las políticas adoptadas durante el mismo. El sexenio de Carlos Salinas de Gortari
fue el de la apertura comercial y la llegada de los economistas al poder. El de
Ernesto Zedillo fue el gobierno de la transición democrática. El sexenio de
Vicente Fox fue el de la institucionalización de la transparencia, pero también
el de los proyectos incumplidos. El de Felipe Calderón fue el sexenio de la
guerra contra las drogas. De acuerdo con datos del INEGI, de 2006 a 2012, hubo
132,065 homicidios en el país. Durante el sexenio anterior, cuando fue presidente Vicente Fox (2000-2006) hubo un total de 70,899
defunciones por homicidio en el país (INEGI, sf.).
Esto representa un aumento de 86% entre un sexenio y otro. La tasa de homicidios dolosos en el país pasó de 9.7 por cada cien mil habitantes al inicio del sexenio calderonista (2007) (Escalante, 2009) a 17.9 en 2010, revirtiendo la tendencia decreciente de las dos décadas anteriores.
En este sentido, Eduardo
Guerrero señala que, durante 2007, 53 municipios registraron, en promedio, una
ejecución mensual. En 2008, la cifra aumentó a 84, y a 131 en 2009. Para 2010,
hubo 200 municipios que cumplieron con esta condición. Es decir, hubo un
incremento de 277% en el número de ejecuciones registradas entre 2007 y 2010
(Guerrero, 2011). Entre 2007 y 2010, el robo a instituciones bancarias creció
90 por ciento; la extorsión, 100%; el robo de vehículos con violencia, 108%, y
los secuestros, 188%. A nivel nacional, el número de organizaciones firmantes
de “narcomantas” casi se triplicó de 2007 a 2008 y
creció más del doble entre 2009 y 2010 (Guerrero, 2011).
Esta violencia, según
Guerrero (2011), se concentró en algunos municipios y regiones del país,
especialmente en Chihuahua y Baja California. Ciudad Juárez, en Chihuahua, tuvo
en 2012 un índice de 229 homicidios por cada cien mil habitantes. En Tijuana, municipio de Baja
California, en el lapso de un año fueron asesinadas 1 222 personas (Guerrero,
2011).
El aumento en el número de
homicidios durante el sexenio no sólo afectó a la ciudadanía. El número de
autoridades asesinadas también aumentó considerablemente durante el periodo. De
acuerdo con la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), de diciembre de 2006 a
junio de 2011, fallecieron 2,886 elementos de seguridad, pertenecientes a los
tres niveles de gobierno por ejecución, enfrentamientos y agresiones en contra
de la autoridad. Las corporaciones de policías municipales fueron las que
reportaron el mayor número de fallecidos: 1,296 policías municipales perdieron
la vida en enfrentamientos durante el mismo periodo (SSP, 2011). En 2013, el
INEGI reportó 22,063 homicidios (INEGI, sf.), mostrando una ligera reducción
frente a los años anteriores. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SESNSP) también identificó una tendencia a la baja:
reportando un total de 18,331 homicidios en 2013 y 15,646 en 2014 (SESNSP,
2015).
Aunque es posible ver una disminución en el número de estos delitos, se
trata aún de cifras preocupantes que evidencian un contexto violento.
¿Qué sucedió entre 2006 y
2012 que explica el aumento en el número de delitos, especialmente de
homicidios? ¿Qué podemos predecir para los próximos años? Este texto pretende
ser un primer acercamiento al fenómeno de la violencia que caracterizó a México
durante el sexenio 2006- 2012 con un doble objetivo: por una parte, busca
explicar el contexto en el cual se llevó a cabo la Primera Encuesta realizada a
Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social (Pérez Correa y
Azaola, 2012), cuyos datos utilizan todos los trabajos incluidos en este libro;
por otra, busca explicar las inercias institucionales a las cuales se enfrentó
—y enfrenta— la actual administración y a las que se enfrentará también la
reforma penal que entrará en pleno vigor en 2016.
La violencia
¿Por qué aumentó la
violencia entre 2006 y 2012? Desde la academia se han propuesto algunas
explicaciones. Varios estudios vinculan las intervenciones del gobierno,
especialmente las de las fuerzas federales, con la escalada de violencia.
Fernando Escalante, por ejemplo, muestra una relación estadística entre el uso
de fuerzas federales (con los operativos conjuntos) y el aumento en el número
de homicidios, y adelanta algunas hipótesis que expliquen esta relación,
relacionadas precisamente con la sustitución de policías municipales por
fuerzas federales (Escalante, 2011). José Merino corrobora las relaciones
señaladas por Escalante.
Los estados con operativos
tienen tasas de homicidios al nivel de algunos de los países más violentos del
mundo, como Venezuela o Colombia; los estados violentos sin operativos se
ubican en niveles similares a Rusia; mientras el resto del país se parece a
naciones como Costa Rica o Lituania […] Parece haber un patrón más o menos
compartido (Nuevo León y Tamaulipas son excepciones): un aumento inmediato en
el número de homicidios después de iniciado el operativo conjunto, luego una
estabilización de la tasa en los siguientes meses para volver a crecer hacia el
final de la serie (Merino, 2011).
En su estudio seminal
sobre violencia, armas y drogas, Jeffrey Miron mostró que las diferencias en
los índices de violencia entre países podían ser explicadas por la intensidad
con la que se aplicó la política prohibicionista. De acuerdo con dicha tesis,
la intensidad con que se aplica la prohibición de sustancias —medida como
número de incautaciones— y la violencia están positivamente relacionadas,
incluso más que la disponibilidad de armas (Miron, 2001). Un estudio del
International Centre for Science in Drug Policy (icsdp) evalúa esta misma
hipótesis (ICSDP, 2010).
El estudio concluye que cuanto más
“dura” es la implementación de la política (medida, por ejemplo, en el gasto
destinado a prevenir y sancionar delitos contra la salud, en el incremento de
elementos de seguridad desplegados o en el aumento en el número de casos
procesados en la materia), se registra un mayor número de homicidios.
De ser cierta esta tesis,
el número de operativos realizados para poner en práctica la política
antinarcóticos durante el sexenio calderonista podría servir como un indicador
para medir la dureza con la que se implementó la política de control de drogas
durante el sexenio y así explicar el aumento en los delitos violentos.
El 11 de diciembre de
2006, diez días después de tomar protesta del cargo como presidente, tras una
de las elecciones más competidas en la historia de México, Felipe Calderón
anunció el primer operativo conjunto para combatir al crimen organizado.
La Secretaría de la Defensa Nacional
(SEDENA) inició su participación en este operativo con 4,260 elementos del
ejército y la fuerza aérea mexicanos. Menos de un mes después, el 4 de enero de
2007, el gobierno federal envió 3,500 efectivos del ejército a la ciudad de
Tijuana. El 21 de enero de 2007, el gobierno anunció nuevos operativos en Baja
California, Guerrero, Chihuahua, Durango y Sinaloa (Presidencia, 2007). En el
Operativo Guerrero participaron, inicialmente, un total de 6,388 soldados del
ejército; en la Operación Conjunta Sierra Madre (Chihuahua, Durango y Sinaloa)
participaron 9,054 efectivos.
A lo largo de la
administración (2006-2012), el número de operativos creció de manera
significativa (véase el cuadro 1). En algunos de éstos, participaron fuerzas
federales de seguridad —ejército, marina y policía federal— junto con las
fuerzas locales —policías estatales y municipales—. En otros, en cambio,
participaron exclusivamente fuerzas federales, principalmente, el ejército
(Sedena) y en los últimos años la marina (Semar, 2011; 2011a).
Además, el número de militares desplegados
en el territorio nacional aumentó a lo largo del sexenio. Mientras que en 2005,
hubo un promedio anual de 37,253 elementos del ejército (Sedena) desplegados en
el país, el promedio anual en 2011 fue de 49 650 (Sedena, 2011).
Otros estudios afirman que
los problemas de violencia están más ligados con las intervenciones de las
instituciones de seguridad federales en los ámbitos locales. De acuerdo con
dicha tesis, la remoción de actores claves locales (líderes) de los grupos de
narcotraficantes desequilibraron los acuerdos informales establecidos, y como
consecuencia generaron vacíos de poder a la vez que crearon incentivos para que
otros grupos de narcotraficantes se disputaran el espacio (ICSDP, 2010).
La hipótesis de Fernando
Escalante vincula la violencia en el país con el uso de fuerzas federales para
tareas de orden local. De acuerdo con este autor, la sustitución de las fuerzas
locales por fuerzas federales alteró los arreglos locales e informales y
propició las condiciones de violencia (Escalante, 2011). Según Escalante, una
de las funciones claves de la policía local es hacer valer arreglos informales.
La intervención de las fuerzas federales durante el sexenio calderonista,
marginó a las policías locales y despareció los arreglos informales existentes,
no así los mercados informales. Ello generó incertidumbre y disputas por los
mercados.
Otra explicación propone
que la violencia es la consecuencia natural de tener grandes mercados
desregulados (que representan enormes ganancias) que operan sin reglas ni
tribunales establecidos para resolver disputas (ICSDP, 2010: 15-17 y Escalante,
2011).
Al no tener reglas establecidas y
medios institucionales de solución de conflicto, los grupos que compiten usan
la violencia como medio para proteger sus intereses y resolver sus conflictos.
Cuando la autoridad interviene para incidir en el mercado, la respuesta es
igual que la que habría hacia otro grupo competidor que intenta apoderarse del
mercado. Esta última explicación, sin embargo, no da cuenta de la variación en
el tiempo en términos de cifras delictivas.
Todas las tesis sobre el
incremento de la violencia tienen algún sustento y quizás resulta más útil
pensar en una combinación de las mismas para explicar los resultados. Pero
independientemente de las explicaciones sobre los aumentos en los índices de
violencia resulta importante resaltar un fenómeno específico de la violencia
del último sexenio que suele obviarse en estas explicaciones: la violencia de
la cual hizo uso el Estado para aplicar la política de drogas y de delincuencia
organizada. Existen varios datos que indican un importante aumento en la
violencia oficial —es decir la violencia desplegada por diversas autoridades a
lo largo del sexenio—. Ello se puede constatar a través de diversos
indicadores. Uno de estos es el número de denuncias de presuntas violaciones a
los derechos humanos cometidas por miembros de las instituciones federales de
seguridad. A lo largo del sexenio se aumentó
considerablemente el número de acusaciones realizadas en contra las
instituciones de seguridad federal por violaciones a los derechos humanos.
El aumento en el número de
quejas recibidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) no fue
generalizado. Mientras que el total de quejas recibidas durante el período
2006-2011 aumentó en 89.8 por ciento, el aumento en quejas que señalaron como
presuntas responsables a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y a la
Secretaría de Marina (Semar) fue de 831% y 1,962% respectivamente. Asimismo, es
de notar que, para 2008, el 20.5 por ciento de las quejas recibidas por CNDH
fueron en contra de la Sedena. Ese año, por primera vez desde la creación de la
CNDH, la Sedena ocupó el primer lugar como la más señalada por presuntas
violaciones a los derechos humanos de entre 493 autoridades señaladas (en 2006,
por cierto, la Sedena no figuraba en la lista de las primeras 10 autoridades
mencionadas). En 2009, casi 30% de las quejas recibidas señalaban a la Sedena
como responsable de alguna violación y durante 2011 la Sedena continuó
como la autoridad más señalada por presuntas violaciones a los derechos
humanos.
Si bien es cierto que las
denuncias no demuestran culpabilidad (en términos procesales) muestran una
creciente preocupación de la población hacia el desempeño del ejército. Y, aunque el ejército mexicano
sigue teniendo una de las más altas tasas de confianza del país —y de la
región—, la confianza hacia esta institución disminuyó considerablemente
durante el sexenio calderonista (Latinobarómetro, 2011). Mientras que en 2006,
28% de la población decía tener mucha confianza en las fuerzas armadas, en 2010
este número bajó a 19%.
Asimismo, en 2006, 21% de la población dijo tener “poca
confianza” en las fuerzas armadas, para 2010 esta cifra aumentó a 29.4% (dentro
del rango “ninguna confianza” la diferencia es menor). A pesar de ello,
actualmente el ejército mantiene altos niveles de confianza, aunque es posible
ver la tendencia a la baja de dichos niveles mientras aumentan los niveles de
desconfianza. De acuerdo con la empresa Parametría, en 2012, 75% de la
población encuestada dijo tener mucha o algo de confianza en el ejército
mientras que 23% dijo tener poca o nada. En 2014, 60% de la población
encuestada dijo tener algo o mucha confianza en el ejército, mientras que 38%
dijo tener poca o nada (Parametría, 2014).
Un segundo indicador de
violencia oficial está en los datos del uso de la fuerza letal, es decir del
uso de la fuerza pública que resulta en la muerte de un ciudadano o ciudadana.
Los datos muestran que durante el periodo estudiado (2006-2012), la fuerza
usada por las instituciones federales de seguridad fue crecientemente letal.
Las cifras de civiles muertos durante enfrentamientos reconocidas por el
ejército ascendían, hacia finales del sexenio, a más de 3,200 personas,
mientras que la marina presentaba un saldo de 280 civiles muertos en
enfrentamientos. Como muestra el cuadro 4, entre 2007 y 2011, hubo un aumento
constante en el número de personas muertas en enfrentamientos contra la Sedena
o la Semar. Es decir, el uso de la fuerza letal por parte de la Sedena y la
Semar fue aumentando conforme transcurría el sexenio. De igual forma aumentaron
las detenciones realizadas por las fuerzas armadas en materia de narcotráfico y
delincuencia organizada.
La violencia estatal usada
para combatir a los grupos de narcotráfico y de delincuencia organizada se
presentó como un fenómeno temporal: necesaria bajo las circunstancias de
violencia que se vivían en el país, pero temporal. Sin embargo, se
constitucionalizó e hizo permanente a través de la reforma penal de 2008.
Como se menciona en la
introducción de este libro, en 2008 se aprobó a nivel federal una reforma
constitucional en materia del sistema de justicia penal, seguridad pública y
delincuencia organizada (DOF, 2008) que tuvo dos ejes fundamentales, pero
contradictorios (Madrazo, 2014). Por una parte, la reforma incluyó una
transformación del modelo de sistema de justicia penal que rediseñó el proceso
penal aplicable a delitos “ordinarios” (es decir los delitos no ejecutados en
modalidad de delincuencia organizada) para simplificar el proceso penal y darle
un carácter acusatorio y una prevalencia al principio de oralidad. Por otra, se
estableció un régimen especial o de excepción para individuos acusados de
cometer delitos en modalidad de delincuencia organizada, en el que se
restringen determinadas garantías y derechos fundamentales. A grandes rasgos el
régimen especial estableció las siguientes disposiciones:
Una definición de
delincuencia organizada, lo cual impide así que el legislador secundario pueda
modificar la definición en el tipo penal.
La inclusión de la figura
del arraigo en la constitución para casos de delincuencia organizada (aunque en
un artículo transitorio se estableció que hasta que no entrara en plena vigor
el sistema penal acusatorio, el arraigo podía usarse por cualquier delito
calificado como grave)
La limitación al derecho a
compurgar la pena en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio
como un medio para la reinserción social.
El establecimiento de
centros especiales, con medidas de vigilancia específicas, para la prisión
preventiva y la ejecución de las sentencias para los acusados de delincuencia
organizada.
La facultad de la
“autoridad competente” para restringir la comunicación de los inculpados y
sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo con su abogado
defensor.
El establecimiento de la
prisión preventiva oficiosa para casos de delincuencia organizada (entre otros
delitos).
La posibilidad de reservar
el nombre y los datos de quién acusa.
La posibilidad de otorgar
valor a las pruebas realizadas en la fase de investigación cuando no puedan ser
reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o víctimas, a diferencia
de lo que sucede en el régimen ordinario donde toda prueba recabada en la fase
de investigación, necesariamente debe reproducirse en el juicio oral para dar
derecho al acusado a refutar toda prueba.
Además, la definición de
delincuencia organizada que quedó establecida en el artículo 16 de la
Constitución es sumamente amplia, ya que atiende a la intención de cometer
delitos de forma permanente y no a la gravedad de las conductas realizadas. De
acuerdo con dicho artículo “por delincuencia organizada se entiende una
organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma
permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia”.
Dicha
definición permite que cualquier conducta delictiva pueda considerarse
delincuencia organizada si se trata de tres o más personas que buscan cometer
un delito de forma permanente. Recordemos, por ejemplo, que la ex dirigente del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, Elba Esther Gordillo, fue
acusada por delincuencia organizada.
Como advierte Alejandro
Madrazo (2014: 9-10), además de la amplitud de aplicación del régimen
excepcional, los dos ejes entrarán en vigor a destiempo. Mientras que el
rediseño al proceso penal aplicable a delitos “ordinarios” (es decir la reforma
del proceso acusatorio) entrará en plena vigencia hasta 2016, el régimen de
excepción entró en vigor con la aprobación de la reforma.
En otras palabras,
para 2016, las autoridades penales llevarán ocho años actuando en un régimen de
excepcionalidad que limita los derechos de debido proceso de los acusados a la
vez que amplía las facultades de las autoridades y les da mayor
discrecionalidad.
¿Qué tipo de autoridades
generó la reforma penal? ¿Cómo actúan en la aplicación cotidiana de leyes? ¿Qué
fortalezas y debilidades tienen? Los datos de la Primera Encuesta realizada a
Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social (Pérez Correa y
Azaola, 2012) permiten una evaluación de las autoridades penales federales al
terminar el sexenio. La encuesta tiene limitaciones por tratarse de una
herramienta que sólo evalúa a la población sentenciada e interna en el sistema
penal en el 2012. Además, se trata de una encuesta de percepción. Sin embargo,
los datos que aporta nos permiten vislumbrar algunos de los retos a los que se
enfrentará la reforma penal y nos permiten conocer a las autoridades que actualmente
operan el sistema de justicia penal.
Catalina Pérez Correa.
Investigadora y profesora de tiempo completo de la División de Estudios
Jurídicos del CIDE.
