La novena y la décima época de la producción jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia se caracterizan por ser periodos
en donde ha existido una intensa actividad reformadora de la Constitución y una
alta producción jurisdiccional de la Suprema Corte.
Las reformas
constitucionales publicadas de 1995 a la fecha suman 91 decretos. En cuanto a
la producción jurisprudencial, la Corte ha publicado más de 15 mil criterios.
Simplemente en lo que va del año la Corte ha dado a conocer más de 2400 tesis
aisladas y de jurisprudencia.
Los anteriores datos dan cuenta no sólo de una
ferviente actividad sino también del peso de las decisiones de la Suprema Corte
en múltiples ámbitos de la vida nacional. Desde luego que el impacto más
inmediato es en los impartidores de justicia del país. Sin embargo, las
decisiones trascienden en muchos otros ámbitos. Así, por ejemplo, es posible
apreciar una estrecha relación entre las reformas constitucionales y las
interpretaciones judiciales. En ocasiones, las reformas generan nuevas
interpretaciones; en otros casos, por su parte, son las interpretaciones las
que inspiran reformas. De esta manera, se aprecia la existencia de una especie
de diálogo entre el órgano reformador de la Constitución y las decisiones de la
Suprema Corte. Esto es particularmente visible en casos relacionados con la
distribución de competencias entre los poderes federales, estatales y
municipales.
Una clasificación básica del trabajo jurisdiccional de
la Corte puede plantearse a través de tres grandes categorías. Primero, los
debates en relación con la interpretación y alcances de las cláusulas
constitucionales que distribuyen competencias entre la federación, los estados,
los municipios y el Distrito Federal. Segundo, casos relacionados con los
derechos de las personas. Tercero, decisiones en donde el objeto del debate se
centra en aspectos de derecho procesal constitucional.
La problematización que optamos por seguir en el
presente documento, sigue precisamente el mecanismo de clasificación antes
referido. En la parte final del documento, se incluyen una cuarta sección:
cuestiones relacionadas con la función de la Suprema Corte como tribunal
constitucional y como cabeza del Poder Judicial Federal.
Una aclaración: el presente documento no pretende hacer
una revisión exhaustiva del trabajo reciente de la Suprema Corte ni mucho
menos. Nuestro propósito es identificar algunos temas que parecen
particularmente relevantes a la luz de los debates constitucionales existentes
en nuestro país. Con ello, esperamos aportar algunas ideas para el diálogo que
Senadores de la República sostendrán con los aspirantes a ocupar el cargo de
ministro de la Suprema Corte de Justicia.
Federalismo
En 1993, el municipio de Delicias presentó la
controversia constitucional 1/93 en contra del gobierno del estado de
Chihuahua. El municipio alegaba que el gobierno del estado invadía sus
competencias originarias. El tema debatido era a qué orden correspondía la
prestación del servicio de registro civil. Eventualmente, la Corte fallaría a
favor del municipio. Al margen del resultado, este asunto y la reforma
constitucional del 31 de diciembre de 1994, dieron inicio a una larga línea de
debate constitucional relacionada con la distribución de competencias entre los
distintos órdenes de gobierno. El debate dista mucho de estar acabado. Al
contrario, cada año se observa la publicación de reformas constitucionales que
modifican el arreglo existente y que, a su vez, generan una relevante
litigiosidad en la materia.
La interpretación constitucional en la materia plantea
diversos retos. El primero tiene que ver con las características del
federalismo mexicano cuya regulación es muy distinta en función de la materia
de que se trate. Así encontramos que el establecimiento de cláusulas que
distribuyen competencias no se limita a los artículos 73, 115, 116, 117, 122 y
124. Por ejemplo, los artículos 2º y 3º refieren temas de distribución de
competencias. Otra variante es el establecimiento de sistemas nacionales. La
Constitución reconoce expresamente siete sistemas nacionales a los que se les
atribuyen ciertas funciones de distribución de competencias o de coordinación
entre los distintos órdenes. Sin embargo, desde el ámbito legislativo
federal también se ha empleado la noción de sistema nacional con el objeto de
incidir en la distribución de competencias. Tal es el caso del nuevo sistema
nacional de transparencia, acceso a la información y protección de datos
personales. Aquí el debate constitucional tiene que ver con la conveniencia de
generar principios generales de interpretación en materia federal o mantener un
desarrollo casuístico.
El segundo tiene que ver con la aparición de los
organismos constitucionales autónomos (OCA) y su función en el sistema de distribución
de competencias. Los OCAs han entrado en el debate de la distribución de
competencias y los debates sobre su impacto en el orden constitucional son
inminentes.
El tercero se relaciona con los operadores normativos
empleados para distribuir competencias en el sistema federal. Aquí destacan
conceptos como los de concurrencia, colaboración, coordinación, federalismo
cooperativo y ley general. El empleo y los alcances de cada uno de estos
conceptos difiere en función de los casos y las materias de que se trate. Si
bien las diferencias pueden ser sutiles, la realidad es que no existen
definiciones claras y consensuadas al interior de la Corte sobre la forma en la
que cada uno de estos conceptos debe entenderse.
La cláusula del artículo 124 establece que las
atribuciones que no están expresamente concedidas a la federación corresponden
a los estados. A partir de esta disposición surgen diversos cuestionamientos no
menores.
¿Qué temas de orden constitucional, nacional o general
quedan por encima de reparto de competencias entre los órdenes federal y local?
¿En caso de duda en los alcances de esta cláusula se debe favorecer a los
estados o a la federación? ¿En caso de incertidumbre entre atribuciones del
distrito federal y de la federación a quién debe favorecerse? ¿En caso de no
claridad entre atribuciones de los municipios y los estados y la federación qué
herramientas de interpretación puede emplear la Corte para resolverlas?
La Constitución contiene en forma implícita y explícita
facultades concurrentes. Un tema es la seguridad pública en donde los artículos
21, párrafos noveno y décimo, 73, fracción XXIII y 115 fracción III inciso h),
refieren el tema de las competencias. ¿A partir de estos tres artículos cómo
debe interpretarse la distribución de funciones en materia de seguridad
pública?
La Suprema Corte ha establecido que es posible
distribuir competencias mediante una ley general. ¿Qué opinión le merece este
criterio? ¿Es posible crear un sistema nacional diseñado para regular la
distribución de competencias en una materia determinada por vía legislativa? La
coordinación y la colaboración son conceptos que refieren a la manera en la que
los órdenes pueden operar en áreas en donde existen competencias concurrentes.
¿Cómo se puede incidir en propiciar la coordinación y la colaboración mediante
resoluciones jurisdiccionales?
Derechos humanos
En materia de derechos humanos la actividad
interpretativa de la Suprema Corte también mostró una importante transformación
con la llegada de la novena época. Las reformas constitucionales en materia de
derechos y, en particular, la reforma de derechos humanos de 2011, han
contribuido en el fortalecimiento de este proceso. El resultado es que existe
amplia actividad jurisprudencial en la materia. A pesar de ello, cuando se
analizan los temas debatidos se perciben desequilibrios tanto en las materias
que son tratadas como en el contenido y alcances de las decisiones. Por
ejemplo, los temas relacionados con derechos económicos, sociales y culturales
suelen ser escasos. A diferencia de estos casos, la Corte se muestra muy activa
en materias como la penal y la fiscal. En ambos casos, existen criterios muy
variados.
Desde el punto de vista de la interpretación
constitucional, la Corte ha dedicado muchos debates para discutir la posición
de los derechos humanos de fuente convencional en el ámbito constitucional
mexicano. Las posturas incluyen posiciones que analizan el problema desde el
punto de vista de la jerarquía constitucional, pero también hay quienes se
inclinan por aproximaciones en donde se privilegian los criterios de
interpretación. A pesar de los esfuerzos por fijar una postura clara en la
materia (contradicción de tesis 293/2011), el tema todavía no parece ser
pacífico.
Un tema adicional en materia de interpretación tiene
que ver con la introducción de mecanismos de interpretación que permitan el
desarrollo de criterios de optimización de los principios contenidos en los
derechos reconocidos por la Constitución y los tratados en materia de derechos
humanos.
La reforma constitucional de 2008 en materia penal
introdujo diversos derechos a favor de inculpados y de víctimas en el proceso
penal. El debate se centra en establecer si los derechos de víctimas e
imputados deben ser considerados iguales en el proceso penal. ¿Cómo debemos
balancear los derechos de las víctimas y de las personas imputadas? ¿El proceso
penal es un litigio que confronta a las víctimas con los imputados? La
jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido que en el derecho
administrativo sancionador se deben tomar en consideración las garantías
penales, aunque no deben irradiar con la misma intensidad. ¿Cómo debe
entenderse el principio de presunción de inocencia en la materia administrativa
sancionadora?
La Suprema Corte y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos han establecido que el derecho al debido proceso no sólo irradia al
proceso penal sino que también a cualquier otra actividad jurisdiccional del
Estado, incluso a la actividad administrativa. ¿De qué manera se puede
establecer el parámetro sobre el que puede irradiar el derecho al debido
proceso en el derecho administrativo?
Tanto la Suprema Corte como la Corte Interamericana se
han ocupado de los derechos sexuales y reproductivos en diversas resoluciones.
¿En su opinión qué preguntas constitucionales subsisten en la materia? ¿Cómo se
puede resolver la tensión entre acceso a la información pública y seguridad
pública y seguridad nacional?
La Primera Sala ha reconocido la eficacia horizontal de
los derechos humanos. ¿En su opinión, cuáles deben ser los alcances de la
protección de las personas mediante este mecanismo? ¿Cuál es su opinión sobre
las tesis emitidas con motivo de la contradicción de tesis 293/2011?
La Suprema Corte se ha pronunciado en casos sustantivos
en materia de ejecución penal, tanto en lo relativo a traslados de personas
privadas de la libertad, como en lo relacionado con el alcance y sentido de la
prisión.
¿Cuál es el alcance de la judicialización de
la ejecución penal en cuanto a las condiciones de vida digna y segura en
reclusión? ¿Cómo sustituir el sistema progresivo de la readaptación social por
un sistema de incentivos para el buen comportamiento acorde con la reinserción
social? ¿Considera que el nuevo sistema adversarial-acusatorio cambiará a la
justicia penal en México? ¿Qué puede hacer la Suprema Corte en el proceso de
implementación?
Con frecuencia se pone de manifiesto la tensión
existente entre el debido proceso y la seguridad pública. Algunas voces
sostienen que el debido proceso obstaculiza la eficacia de las acciones en
seguridad pública y procuración de justicia. ¿Cuál es su postura en relación
con esta tensión?
Los derechos económicos, sociales y culturales suelen
tener múltiples complicaciones para ser reivindicados. ¿Cómo se puede favorecer
la justiciabilidad de este tipo de derechos? El acceso de los pueblos indígenas
a la justicia plantea múltiples retos. ¿Cuáles son los más importantes en su
opinión y cómo se pueden resolver?
La Constitución federal del país no prohíbe que los
estados generen, materialicen o amplíen los derechos humanos. Al respecto, solo
se señala que la interpretación se haga conforme a la Constitución y los
tratados de derechos humanos, favoreciendo la protección más amplia. ¿Considera
posible que una una Constitución local amplié los derechos humanos de la
federal? En caso de que la ampliación genere una aparente colisión, ¿se aplica,
por extensión, el criterio de la contradicción de tesis 293/2011? O, por el
contrario, ¿es posible reconocer que un estado tenga un orden jurídico más
amplio en derechos humanos que el existente en la Constitución
Derecho procesal constitucional
Las reforma constitucional de 2011 en materia de amparo
y la nueva ley de amparo son sólo dos ejemplos de cómo se han generado muchos
cambios en la forma en la que se tramitan y protegen los derechos de las
personas en México. Criterios de interpretación que se entendían sólidamente
cimentados en la tradición procesal constitucional han cambiado. Así, tenemos
la introducción de una vía de control difuso o la posibilidad de impugnar la
constitucionalidad de la ley de amparo como ejemplos claros de las nuevas
tendencias interpretativas.
En el tema de la función jurisdiccional también
destacan varias cuestiones. Por una parte, se debate sobre la conveniencia de
aumentar las jurisdicciones especializadas. Por otro lado, se discute el tema
del amparo directo y el federalismo judicial.
En cuestiones relacionadas con derecho cautelar, se
debaten los alcances de la suspensión en controversias constitucionales y en
amparo. La nueva regulación del amparo obliga a revisar los criterios existente
en materia de suspensión y determinar los alcances de dicha medida.
En amparo también es importante revisar los alcances
del amparo colectivo reconocido en el artículo 107 constitucional.
Por lo que respecta a las controversias
constitucionales, los temas de legitimación activa y pasiva tendrán que ser
debatidos a la luz de la aparición de los órganos constitucionales autónomos y
de las continuas modificaciones a los esquemas de distribución de competencias
en la Constitución.
La ley de amparo no regula el amparo colectivo. ¿De qué
manera se puede hacer efectivo este derecho?
Una decisión dividida del Pleno de la Suprema Corte
estableció que en el amparo directo el controlex officio debe limitarse a
cuestiones relacionadas con la competencia del Tribunal Colegiado (ADR
1046/2012). El efecto de la decisión es que el Tribunal Colegiado no puede
realizar un control ex officio en el amparo directo respecto de la
constitucionalidad de las leyes aplicadas en el proceso natural. ¿Qué opinión
le merece este criterio?
Un problema que enfrentan los juzgadores de todas las
jurisdiccionales del país es la falta de cumplimiento de sus mandatos. En otra
decisión dividida, el Pleno de la Corte estableció que a pesar de que se había
violado una suspensión, no procedía sanción al funcionario responsable porque
después de ocurrida la violación, el propio funcionario había modificado el
acto violatorio de la misma. ¿Qué opinión le merece este criterio?
Una decisión dividida de la Segunda Sala de la Suprema
Corte consideró que la información sobre operaciones que deben enviar los
contribuyentes al SAT con motivo de la obligación que se desprende del artículo
31 A del Código Fiscal de la Federación es considerada de orden público para
efectos de negar la suspensión en el amparo (artículo 128 de la Ley de Amparo).
¿Qué opinión le merece el criterio?
Mediante el alegato de oído se permite que una de las
partes en el litigio se reúna a solas con el juez para exponer su visión sobre
el asunto en cuestión. En el nuevo proceso penal dicha figura ya está expresamente
prohibida. ¿Qué opina de la costumbre del alegato de oído?
¿En su opinión cuáles son los principales obstáculos
para acceder al amparo?
La Suprema Corte como tribunal constitucional y
cabeza del Poder Judicial de la Federación
En relación con la Suprema Corte como tribunal
constitucional conviene introducir cuestiones que se ocupen de la manera en la
que la Corte atrae casos para su conocimiento. También parece necesario revisar
la operación de la Corte como tribunal. Aquí destacan cuestiones como la organización
del trabajo, la regulación del flujo de asuntos y los mecanismos empleados para
el debate de los asuntos.
Por lo que respecta al papel de la Suprema Corte como
cabeza del Poder Judicial Federal los temas relevantes aparecen con motivo de
las relaciones entre el máximo tribunal y el Consejo de la Judicatura Federal.
Un rápido vistazo a las decisiones de la Corte en recursos de revisión
administrativa puede ilustrar la complejidad del tema.
La Suprema Corte suele modificar las decisiones del
Consejo de la Judicatura Federal en materia de carrera judicial. ¿En su
opinión, la Corte debe ser deferente al Consejo o debe mantener el escrutinio
empleado hasta ahora a las resoluciones del Consejo?
La Suprema Corte tiene un presupuesto para el 2016 de
más de 5000 millones de pesos. La Corte realiza funciones adicionales a las de
impartición de justicia. Una de ellas son las Casas de la Cultura Jurídica a
través de las que se ha dado un impulso fundamental a la cultura jurídica en el
país. ¿Considera que la Corte debe realizar funciones extrajudiciales o que
debe concentrarse en las funciones jurisdiccionales? ¿La recursos que recibe la
Corte para cumplir con sus funciones son suficientes, insuficientes o
excesivos?
A diferencia de la mayor parte de los tribunales en el
mundo, los debates del Pleno de la Suprema Corte son públicos. ¿Qué ventajas o
desventajas ve en esta práctica?
En los asuntos que conoce la Suprema Corte de Justicia
es frecuente que se analicen decisiones de órganos regulatorios especializados.
¿En su opinión la Corte debe ser deferente a las decisiones de los órganos
autónomos?
En ocasiones los ministros dejan de conocer un asunto
en particular por considerar que están impedidos. ¿Debe regularse con más
amplitud la cuestión de posible conflicto de interés entre los ministros?
En temas de supervisión del trabajo judicial es frecuente
encontrar que existen límites para conocer sobre la función jurisdiccional de
los jueces. La existencia de límites alude a la protección de la autonomía. Sin
embargo, los propios límites también constituyen barreras que ocultan
negligencia o corrupción. ¿Cómo se puede asegurar la existencia de probidad en
la función judicial en una forma que resulte compatible con la autonomía que
debe garantizarse a toda juzgadora?
Javier Cruz Angulo. Profesor e investigador del CIDE.
José Luis Caballero. Profesor, investigador y director
del Departamento de Derecho de la UIA.
José Antonio Caballero. Profesor e investigador del
CIDE.
Mónica González. Investigadora del IIJ-UNAM.
Francisca Pou. Profesora e investigadora del
Departamento de Derecho del ITAM.
Pedro Salazar. Investigador y director del
IIJ-UNAM.
Miguel Sarre. Profesor e investigador del Departamento
de Derecho del ITAM.
