Este año concluye el plazo
para la implementación de la reforma constitucional en materia de justicia
penal de 2008. El 18 de junio de 2016, tras ocho años de acciones y de recursos
invertidos para implementar la transformación del sistema de procuración y
administración de justicia penal, la meta debería de estar alcanzada. Dentro de
seis meses, la operación del nuevo sistema de justicia penal de corte
acusatorio en las 32 entidades y la Federación debería de ser una realidad.
El
objetivo central de esta reforma es contar con un sistema de justicia penal más
eficaz, eficiente y que asegure el respeto de los derechos humanos de los imputados y víctimas. Sin embargo, a pocos meses de que se cumpla el plazo, es
evidente que no nos encontramos cercanos al logro de este objetivo. En
realidad, parece que contamos con una simulación, en donde el sistema de justicia penal pretende operar como acusatorio pero mantiene las malas
prácticas institucionales que pretendía corregir.
Por lo cual es importante identificar si en primer lugar, ¿llegaremos a la meta en junio de 2016? Y segundo, ¿cuáles son las implicaciones de ello?
Las deficiencias son en
parte resultado de la ausencia de una planeación integral que, desde el
comienzo, debió trazarse en una estrategia nacional. En cambio, el 18 de junio
de 2008 iniciaron 33 procesos de transformación paralelos pero desarticulados,
lo cual derivó en 33 escenarios distintos en las entidades y en la Federación.
Algunas entidades aprovecharon los recursos disponibles para intentar una
transformación, mientras que otras entidades simplemente optaron por ignorarla.
En el caso de la Federación, los esfuerzos comenzaron ya muy avanzado el
proceso nacional; apenas a finales de 2014 se inició operaciones en Puebla y
Durango y prácticamente la mitad del país comenzará a operar el sistema
acusatorio a nivel federal en 2016.
Al carecer de una ruta crítica nacional,
las entidades comenzaron procesos de improvisación y entraron en una dinámica
de prueba y error que persiste hasta hoy. Un ejemplo de ello fue el desarrollo
de casi treinta distintos códigos procesales de corte acusatorio en las
entidades federativas. Fue hasta 6 años después de la reforma, en 2014, cuando
finalmente se optó por desarrollar un código nacional único que homogeneizara el
proceso penal en todo el país.
En este largo camino se
han invertido recursos financieros y realizado diversas acciones –capacitación,
infraestructura, cambios normativos, etc.-, pero lamentablemente estas han sido
dispersas y desarticuladas. Durante los casi ocho años del proceso de
implementación del sistema acusatorio el Gobierno Federal ha invertido
$3,643,841,383. 00 de pesos, además de gastos provenientes de cooperación
internacional y los propios recursos de las entidades federativas (ver gráfica
1). Sólo en el caso de la capacitación: desde 2010 y hasta 2013, se ha
destinado $484,550,015. 24 para capacitar a 36,512 operadores, el 59.8% del
total del país con un costo por funcionario de poco más de $13 mil pesos.
A
pesar de la creación e integración de la Secretaría Técnica del Consejo de
Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), que
es la instancia encargada de ejecutar las acciones para implementar a nivel
nacional dicha reforma, la reforma parece navegar sin rumbo. La ausencia
de un planeación integral de inicio y, posteriormente, de una redefinición de
acciones a partir de la coyuntura que implicó la tardía pero positiva
publicación del código nacional, ha derivado en resultados poco
costo-eficientes. Hasta ahora, ¿cuál ha sido la lógica de la distribución de
recursos? ¿Cómo saber a quién dar más dinero si no se sabe quién lo necesitaba
más? Las carencias en el proceso de implementación son estructurales y no se
resuelven únicamente con voluntad política o mayor inyección de recursos.
Un aspecto esencial que se
ha ignorado es la naturaleza sistémica del cambio y, en específico, el
desarrollo simétrico de capacidades entre instituciones. A nivel nacional aún
priva una enorme disparidad entre los recursos técnicos y humanos de
procuradurías, tribunales de justicia, defensorías y policías, lo que hace
inoperable un sistema penal de corte acusatorio de forma exitosa. Si bien la
reforma ha servido como pretexto para desarrollar figuras innovadoras que
busquen restaurar el tejido social y garantizar el principio de presunción de
inocencia –casos alentadores pues representan la posibilidad del cambio-
estos han sido resultados de esfuerzos aislados.
Las divergencias en el
progreso no sólo se encuentran entre instituciones sino también entre
entidades. No se puede esperar el mismo escenario en Chihuahua, que lleva más
de 108 meses operando el sistema acusatorio, que Sonora quien apenas iniciará
operaciones en 2016 (ver cuadro 1). Lo anterior explica por qué cuando se
cumpla el plazo constitucional en junio de 2016 habrá diferentes grados de calidad
en los sistemas de justicia penal, pues se verán reflejados los esfuerzos
invertidos por cada institución y entidad.
Hoy a 165 días, y después
de siete años y medio, nos encontremos ante dos posibles escenarios: 1) la
ampliación del plazo constitucional para la implementación para lograr
fortalecer los cambios, lo que implica una aceptación del Ejecutivo del
incumplimiento de la meta, o 2) el anuncio formal de su implementación en todo
el país dando por cumplido el mandato constitucional, pero en la realidad un
sistema muy deficiente que abra las puertas al inicio de un proceso de
contrarreforma que pretenda regresar al sistema tradicional.
Ninguno de estos
es deseable. Lo que sí es definitivo es que el 18 de junio de 2016 la calidad
de la justicia en el país no será la que se prometió en la reforma promulgada
en 2008. El escenario más probable –ya que representa el menor costo político-
es el segundo: vuelta a la página y a lo que sigue. Por ello, a estas alturas
del proceso la postura más realista y benéfica que las autoridades deben asumir
es poner de lado los discursos demagógicos y reconocer que el proceso de
reforma no estará acabado para 2016. Y como consecuencia es indispensable que
establezca un mecanismo efectivo de seguimiento y evaluación que conlleve a
procesos de mejora continua del sistema posterior a junio de 2016, con el
reconocimiento que –aun operando- estamos lejos de llegar a la meta, tener un
sistema de justicia digno del Estado de Derecho en un régimen democrático.
El corregir las
deficiencias generadas por la improvisación y falta de objetivos concretos no
es imposible. Es momento de (re)plantear la agenda nacional que no se planteó
hace ocho años, una que trascienda 2016 y que busque que los recursos
invertidos hasta el momento no se difuminen sino que constituyan las bases de
lo que únicamente podrá ser una apuesta a largo plazo. Los procesos de mejora
continua son esenciales en toda política pública y más cuando se trata de
reformas estructurales, integrales y de cambios profundos que, en el caso de no
alcanzar el éxito, vulneran el derecho de los mexicanos de contar con un
sistema de justicia de calidad.
Autores: Ximena López,
Mireya Moreno, Carlos De la Rosa y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza
