Sunlight is said to be the best of
disinfectants; electric light the most efficient policeman.
Más allá de abordar
los potenciales beneficios de la transparencia –requisito democrático tendente
a limitar el ejercicio arbitrario del poder mediante la rendición de cuentas-,
en este espacio pretendo señalar algunas cuestiones del nuevo sistema de transparencia, invitando a la reflexión conjunta en búsqueda de respuestas.
Como se sabe, todo desarrollo normativo enfrenta retos en los momentos de interpretación jurídica e implementación fáctica. En este sentido, en el nuevo sistema de transparencia, diversos órganos del Estado se encontrarán ante escenarios impugnativos que los conducirán a emitir criterios interpretativos, tanto de la relación entre los derechos humanos en juego, como de las competencias de las autoridades encargadas de satisfacerlos o, en su caso, limitarlos.
Retos jurídicos en la
interpretación
La primera complejidad
jurídica alude a la solución de los “conflictos horizontales”, i.e., entre
titulares de derechos humanos. Basta pensar en los valores constitucionales en
latente tensión, como es el acceso a la información pública y la de protección
de datos personales. La autoridad competente deberá realizar ejercicios
constantes y casuísticos de balanceo o compatibilidad, mediante ponderación o
juicios de proporcionalidad. Ya algunos jueces federales y Comisionados
del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección
de Datos Personales (INAI), han señalado la complejidad implícita en la
interpretación de las respectivas leyes a la luz del relativamente novedoso
marco constitucional y convencional de derechos humanos.
En cualquier caso, las
autoridades mexicanas tendrán a su disposición el principio pro persona como
eje interpretativo, la prohibición de menoscabar la dignidad humana, y la
obligación de expandir progresivamente los contornos de los derechos y
libertades.
La Constitución establece
la prevalencia del principio de máxima publicidad, pero también la obligación
de proteger información referente a la vida privada y a los datos personales. Por
ejemplo, en el nuevo sistema penal oral y acusatorio prevé la publicidad de las
audiencias, poniendo en juego la presunción de inocencia, el honor, la vida
privada, la libertad de información y el debido proceso.
La legislación procesal
penal reitera dicho principio, pero precisa las condiciones que facultan al
juez para limitarlo: cuando se afecten gravemente la seguridad pública, la
seguridad nacional, el interés superior del menor, etcétera. Será el
juzgador el responsable de equilibrar, en cada caso, el interés social en
conocer frente al perjuicio individual causado por la exposición.
Por un lado, la publicidad
de la audiencia y su registro en cualquier medio tecnológico tiene como
finalidad controlar y evidenciar la actuación del juez. Estos podrían, junto
con otros factores, afectar positivamente la percepción de independencia e
imparcialidad. Por otro lado, la publicidad ilimitada podría contravenir
algunos derechos del imputado. V. gr., la prensa, en el ejercicio de
su libertad de expresión e información, podría mediatizar algún caso relevante,
afectando la opinión pública a tal grado que degenere en juicios paralelos o
extra-judiciales.
Para principios como el de debido proceso y la presunción de
inocencia, esto resultaría contraproducente.
Ante los niveles actuales
de opacidad en los poderes judiciales, la máxima publicidad debiese tender a
prevalecer. Su modulación requerirá considerar las diferencias entre los
distintos tipos de proceso judicial y de los principios que los rigen. Así, los
datos producidos en un juicio oral mercantil, respecto del penal, difieren en
su contenido, calidad y finalidad. Es razonable pensar, entonces, que a la
diferencia de derechos e intereses involucrados, corresponden distintas
intensidades de protección.
Considérese que la
información contenida en cualquier procedimiento relacionada con violaciones
graves a derechos humanos o delitos de lesa humanidad, no podrá clasificarse
como reservada. Es la magnitud del daño social lo que justifica tal grado
de apertura. Especialmente, ante el crítico contexto en el que se ejercen estos
derechos en México.
Pero los conflictos
normativos no se agotan en la dimensión de los derechos subjetivos. Como
segunda complejidad jurídica, tenemos que el interés del individuo y de la
sociedad por acceder a la verdad puede topar con un obstáculo institucional,
constitucional y legalmente previsto: la seguridad nacional como requisito para
la reserva de información o como límite al ejercicio del derecho.
También prevén como
excepción a la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del organismo
garante, la facultad del Consejero Jurídico de la presidencia de la República
para interponer recursos de revisión ante la Suprema Corte, cuando considere
que aquellas ponen en peligro la seguridad nacional.
La ambigüedad del concepto
requerirá, específicamente por parte de las autoridades judiciales, una
definición cada vez más precisa y restrictiva, observando siempre el principio
de máxima publicidad, para lograr el progresivo ensanchamiento del derecho de acceso
a la información. De lo contrario, se dejaría amplio espacio a la
discrecionalidad del sujeto obligado para denegarlo.
En este aspecto, la Ley
General es acorde a criterios internacionales y prevé que las excepciones
deberán ser aplicadas de manera restrictiva, limitada, necesaria, proporcional
y casuística, además de ser acreditadas mediante una prueba de daño. En
este ejercicio, se deberá distinguir claramente la calidad y propósitos de la
información solicitada y reservada.
Destaco otro reto jurídico
para el adecuado funcionamiento del sistema de transparencia: la necesaria
definición casuística de los ámbitos competenciales de aquellos órganos
facultados para generar y clasificar información (como la Procuraduría General
de la República y la Comisión Nacional de Derechos Humanos); pero,
particularmente, de los que revisan la decisión de reservarla.
Más interesante aún, será
el potencial conflicto entre las dos instancias “límite”. Es decir, entre los
órganos máximos encargados de la protección de los derechos en cuestión: la
Suprema Corte y el INAI.
La primera actuará bajo un
doble papel: como intérprete de las normas constitucionales y legales sobre
transparencia, esto es, como protector de datos y garante del acceso a la
información. Y, por otra parte, como sujeto obligado, en su carácter de
proveedor de información jurisdiccional y administrativa.
Por su parte, el INAI
fungirá como el organismo constitucional autónomo competente para emitir
criterios rectores del sistema nacional. Si ambos órganos comparten el
desarrollo de la materia y la Ley General no es suficientemente clara, se
espera que en la recién aprobada ley federal se encuentren de manera más
precisa los aspectos materiales que justifiquen la intervención de uno u otro.
A pesar de la jerarquía
constitucional atribuida al INAI, la interpretación de la Corte deberá
prevalecer, dadas sus propiedades formales, materiales e históricas. A ella
compete la protección de todos los derechos humanos, la precisión de esferas
competenciales, la resolución de contradicciones normativas y, específicamente,
el conocimiento de acciones de inconstitucionalidad y controversias
constitucionales promovidas por el INAI; así como del mencionado recurso de
revisión presentado por el Consejero. Además, goza de una posición privilegiada
al encontrarse exenta de revisión por parte del INAI respecto de la información
jurisdiccional que genere.
Los regímenes con
pretensiones democráticas necesitan procesos dialécticos. Por ende, el
funcionamiento y legitimidad del nuevo sistema de transparencia exigen diálogos
interinstitucionales tanto entre tribunales, como entre éstos y demás órganos
del Estado. La comunicación entre la Corte y el INAI deberá precisar claramente
los fundamentos, contenido y límites de los derechos y las competencias.
Por último, el énfasis en
el enfoque de derechos no toma en cuenta algunos posibles inconvenientes para
la función institucional. El conflicto entre la publicidad y la secrecía
también repercutirá en la generación de información útil para su evaluación y
corrección.
Por ejemplo: ¿cómo
comprender y justificar socialmente la decisión judicial en un caso de
violencia por género, si no se conoce el sexo de las partes? ¿Cómo evaluar un
asunto sobre farmacodependencia, si no se conoce la edad de la persona
farmacodependiente? La secrecía podría sesgar la interpretación de los hechos
concretos que generaron el litigio y desembocaron en un precedente abstracto.
Su eventual disgregación dificultará el entendimiento estratégico que los
operadores jurídicos se formen sobre la actividad judicial.
Retos en la implementación
fáctica
Ahora consideremos, además
de los retos jurídicos, algunos posibles obstáculos fácticos y políticos. En
breve: en México, del diseño de sistemas normativos se puede predicar el éxito,
no así de su vigencia práctica.
Al incluir a partidos
políticos, fideicomisos, sindicatos, personas físicas o morales que reciban y
ejerzan recursos públicos o realicen actos de autoridad, entre otros, la Ley
General amplió el catálogo de sujetos obligados de 246 a más de 840; también
aumentó la cantidad de obligaciones comunes, de 17 a 48.
Tales previsiones no sólo
generarán mayor carga de trabajo para el INAI y los organismos garantes
locales, sino que aumentarán la probabilidad de escenarios de impugnación o
incumplimiento. Corresponderá a estos órganos autónomos acercar las
disposiciones legales a las exigencias reales a través de la imposición eficaz
de medidas de apremio y sanciones.
Ahora, además de seguir
pendiente la promulgación de una ley federal en la materia, nuevas leyes sobre
datos personales y archivos, el nuevo sistema nacional de transparencia deberá
ser armonizado fundamentalmente con el sistema nacional anticorrupción.
Transparencia no equivale
a honestidad, ni la primera conduce necesariamente a la segunda. La conjunción
de ambos sistemas se encamina a fomentar la participación ciudadana, observar y
fiscalizar los actos públicos, acotar la discrecionalidad en las decisiones,
desincentivar o inhibir actos de corrupción y evitar altos niveles de
impunidad. No será el grado de virtud moral del funcionario lo que demuestre el
éxito o el fracaso de la interrelación. El indicador útil, entre otros, será la
eficacia en la aplicación de la sanción.
Las diferencias entre
niveles de gobierno también imponen retos a la homogenización de los
procedimientos y al cumplimiento de las obligaciones comunes. Los recursos
presupuestarios, así como la opacidad y arbitrariedad, son variables según el
órgano pertenezca al orden constitucional, federal, local o, en su caso,
municipal.
La Suprema Corte ha
demostrado una actitud institucional de apertura en sus sentencias,
precedentes, y mecanismos administrativos. Sin embargo, “persiste […]
una gran desconfianza sobre la calidad e independencia de los tribunales
locales”. Cierta inercia del despotismo ilustrado aún permea en muchas
estructuras locales, conservando en consecuencia altos márgenes de opacidad. De
la efectiva autonomía de los órganos garantes dependerá reducirlos.
Los avances en el seno
federal resultan insuficientes para la salud del sistema en su totalidad.
Primero, porque continúa pendiente la emisión de legislación local compatible
con la Constitución y la Ley General. Pero más importante aún, porque la máxima
publicidad es aplicable a dicho ámbito, y es ahí en donde se gestan los
conflictos más cotidianos. Si lo que se pretende es legitimar el funcionamiento
del sistema judicial en general, allí debe construirse un nexo sólido entre un
juzgador transparente e imparcial y la persona juzgada.
Ventanas de oportunidad
Por último, esbozaré
sucintamente algunas oportunidades y herramientas que pueden contribuir a
desarrollar de modo positivo la política de transparencia, poniendo como
ejemplo al poder judicial y a sus jueces.
La naturaleza, evolución y
complejidad de las relaciones sociales actuales y de sus conflictos, invitan al
juez a concebirse como un actor relevante, como un factor de transformación
social. Cuenta, al menos, con tres tipos de recursos para transparentar y
legitimar su labor: tecnológicos, humanos y lingüísticos.
El aprovechamiento de las
tecnologías de la información y comunicación (“TICs”) le permitirá recolectar,
difundir y proveer datos de forma inmediata y eficiente. A la vez, facilitará a
los receptores la evaluación cuantitativa y cualitativa de su desempeño. Aquí,
la asociación entre poderes judiciales y organizaciones de la sociedad civil
sólo puede resultar fructífera.Para estrechar el lazo de
comunicación y confianza esencial en cualquier democracia funcional, se
requiere, no un lenguaje común, pero sí uno más sencillo y comprensible. Si el
producto judicial por antonomasia –la sentencia- es comunicado a través de un
lenguaje claro y accesible, las razones que lo sustenten probablemente se
perciban más razonables, legítimas y justas.
Entonces, la modernización de los
sistemas judiciales implica abandonar formas comunicativas arcaicas, sin obviar
la especificidad técnica de los conceptos jurídicos.
En este sentido, vale
recordar la frase citada en el epígrafe del ex-justice, Louis Brandeis. Si
queremos generar prácticas democráticas, los jueces mexicanos –y en general,
todas las autoridades– ya no deben incomodarse más por la luz que clarifica su
actuar.
El acceso a la
información, como derecho humano, no es un obstáculo a la realización de los
fines del Estado, sino un instrumento para legitimarlo. Así deben asumirlo los
órganos estatales.
A la ciudadanía le deben tanto la autoridad que los inviste
para disponer de los bienes y libertad de las personas, como los recursos
materiales que le permiten desempeñar su labor. Esos privilegios deben
justificarse. Si pretenden ser obedecidos y percibidos como un sujeto fiable,
deben rendir cuentas ante la sociedad.
Gustavo Marín Hernández.
Asistente del proyecto de
investigación Monitor Judicial de la División de Estudios Jurídicos del CIDE.
