Las participaciones federales: el resorte de la (creciente) deuda pública en los estados

 La estabilidad de las finanzas públicas exige el uso  eficiente del ingreso, el gasto y la deuda pública.

 En este sentido, el pasado 17 de marzo, la  iniciativa de Ley de Disciplina Financiera de las  Entidades Federativas y los Municipios fue turnada  al ejecutivo federal para su publicación. Entre  otros aspectos, el proyecto propone establecer  lineamientos para el correcto ejercicio del gasto  público y, al mismo tiempo, fijar reglas de  contratación de deuda; por ejemplo, limitar la  afectación de las participaciones federales al  100% de los ingresos de libre disposición de la  entidad.

Esto es, el proyecto propone aspectos relevantes en materia de gasto y deuda pública; sin embargo, no hace referencia a la distribución de las participaciones federales (ingreso), la cual tiene un impacto significativo en la deuda pública y cuyos criterios de asignación corresponde definir a la federación a través de la facultad de creación de ley.

La distribución de las participaciones federales tiene sustento en el artículo 40 constitucional. Conforme a este numeral, México es una República federal, integrada por entidades federativas y por la Ciudad de México, unidos en un todo. En un Estado federado, las partes deciden voluntariamente someterse al ámbito competencial diseñado para los niveles de gobierno federal y estatal; sin embargo, la Constitución preserva la soberanía tributaria de las entidades federativas y no define cuáles son los actos que corresponde gravar a la federación y a los estados. En este sentido, el sistema de coordinación fiscal tiene fundamento en el convenio de adhesión celebrado entre la federación y los estados, mediante el cual las entidades federativas renuncian a la facultad de establecer contribuciones a los mismos objetos gravados por la federación, a cambio de que ésta distribuya una participación de la recaudación fiscal federal a las entidades federativas.

Así, un principio transversal a la Constitución es el principio de igualdad, en el que la voluntad de los estados y la federación, para unirse en un todo, tiene el mismo valor dentro del pacto federal. Sin embargo, dentro de las relaciones intergubernamentales de los sistemas federales, la igualdad financiera genera conflicto respecto a la conceptualización de la igualdad misma; esto es, si aquélla debe entenderse como una igualdad a rajatabla o, más bien, debe considerarse variables como la retribución proporcional de las entidades federativas hacia el gobierno federal y/o las condiciones social, económica y geográfica de cada entidad. Dado el complejo sistema fiscal federal imperante en México, la federación es el nivel de gobierno que define los criterios de igualdad, equidad y proporcionalidad que han de imperar en la distribución de los recursos federales.

De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, la federación está obligada a transferir recursos a los estados por concepto de ‘aportaciones’ y ‘participaciones’. Las primeras son transferencias-etiquetadas que pretenden atender necesidades básicas; las segundas, transferencias-no-etiquetadas que pueden ejercerse con flexibilidad y destinarse a la afectación ‘en garantía’ o ‘fuente pago’ de las obligaciones contraída por las entidades federativas. Ambas constituyen 80 % de los ingresos totales de las entidades: mientras las aportaciones representan 42.8 %, las participaciones constituyen el 35.3 %. Dada la estrecha dependencia de los ingresos locales con las participaciones federales, el aumento o la disminución de las mismas influye, significativamente, en el grado de endeudamiento de los estados.

Por ejemplo, durante el periodo 1995-2000, el Distrito Federal e Hidalgo experimentaron un descenso en la distribución de sus participaciones en -2% y -11.1%, respectivamente. Lo cual generó un déficit en las finanzas públicas de ambas entidades, al incrementar su deuda pública en $26,252 millones en el Distrito Federal y $149 millones en el estado de Hidalgo –y, de esta manera, alcanzar una tasa de endeudamiento anual de 31.5%.

Lo anterior fue replicado, recientemente, en Chihuahua y Veracruz. Conforme a datos estadísticos publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ambos fueron el tercer y cuarto estados más endeudados hasta 2014, respectivamente. Sin embargo, a 2015, las participaciones federales distribuidas a Veracruz disminuyeron $31 millones, al pasar de $34,439 millones a $34,408 millones, lo cual supone una reducción del 4 % de la totalidad de los ingresos del estado. Ante la falta de recursos para hacer frente al gasto público, la deuda incrementó en $4,525 millones, respecto a 2014, situando a Veracruz en la tercera posición.

En contraste, hasta 2014, Chihuahua era el tercer estado más endeudado; no obstante, a 2015, pasó a ser el cuarto, en atención a un aumento en la asignación de sus participaciones en $1,357 millones. Lo cual, si bien llevó a la entidad a contraer deuda pública, únicamente lo hizo por $867 millones, monto 80 % menor al de la deuda contraída por Veracruz durante el mismo año.

Lo anterior muestra que, efectivamente, hay una relación entre las participaciones y la deuda pública, pues la disminución de aquéllas incentiva la contratación de ésta. Sin embargo, si bien no puede afirmarse que las causas del desorden financiero de los estados derivan del actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal –particularmente de los criterios de distribución de las participaciones federales-, una de las tendencias que explica el creciente endeudamiento de las entidades federativas es la reducción en la asignación de participaciones federales a las entidades federativas. En este sentido, resulta relevante cuestionarse: ¿Cuáles son los criterios a considerar para su asignación? La distribución de estos recursos, ¿obedece a principios y valores constitucionales?

La referencia constitucional a los convenios de adhesión que originan el Sistema de Coordinación Fiscal es escasa. Lo anterior cobra sentido si se toma en cuenta que, constitucionalmente, la concurrencia de facultades tributarias de los niveles de gobierno federal y estatal no está prohibida. Por esto, el texto constitucional no prevé principios o valores considerables para la distribución de las participaciones federales; por el contrario, las particularidades del sistema fiscal federal dejan a discrecionalidad del legislador federal determinar cuál es la mejor forma para distribuir los recursos federales a las entidades federativas.

De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo General de Participaciones, distribuible entre las entidades federativas, está constituido por el 20% de la recaudación federal participable que obtiene la federación en un ejercicio fiscal. El cual será distribuido, tomando en consideración los coeficientes “C1i,t”, “C2i,t” y “C3i,t”. Por una parte, el coeficiente “C1i,t” hace referencia al Producto Interno Bruto de la entidad federativa del último y penúltimo año; por otra, los coeficientes “C2i,t” y “C3i,t”, representan incentivos recaudatorios, relacionados con un criterio de eficiencia y que toman en consideración la recaudación de impuestos de la entidad federativa contenida en la cuenta pública oficial y reportada por la SHCP. Esto es, al día de hoy, dos de los criterios que definen la distribución de las participaciones federales son de carácter redistributivo y de eficiencia.

De acuerdo con datos estadísticos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, durante el periodo 1995-2010, Veracruz, Hidalgo, Tabasco, Guerrero, Oaxaca y Chiapas registraron una tasa de crecimiento en las participaciones significativamente menor a la que obtuvieron las entidades federativas con mayores indicadores de riqueza, como Quintana Roo y Nuevo León.

Mientras Hidalgo y Veracruz obtuvieron una tasa de crecimiento anual de -1.0% y 3.4%, respectivamente, Quintana Roo y Nuevo León registraron una tasa de crecimiento de 7.6% y 6.1%, respectivamente. Lo anterior muestra la falta de equidad en la distribución de las ‘participaciones’, debido a que entidades como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz se caracterizan por presentar altos niveles de pobreza y la evolución de sus participaciones ha sido similar al de entidades con menor índice de marginación, lo cual trae como consecuencia que los ingresos locales no logren hacer frente al gasto público y, en consecuencia, las entidades federativas estén obligadas a adquirir deuda pública.

Dado el desequilibrio financiero de algunas entidades federativas resulta conveniente traer a lacancha de discusión, la trascendencia de las participaciones federales distribuibles en el equilibrio de las finanzas públicas, así como cuestionar si el actual criterio de asignación, previsto en la Ley Federal de Coordinación Fiscal, atiende a los principios y valores constitucionales asequibles al Estado federal mexicano.

Es incuestionable que el esfuerzo de las autoridades federales por estabilizar las finanzas estatales es loable. La Ley de Disciplina Financiera para Entidades Federativas y Municipios plantea aspectos trascendentales en materia de gasto y deuda pública que, seguramente, traerán aparejado un resultado positivo en los pasivos del gobierno federal, al reducir la deuda pública de estados como Nuevo León, Chihuahua y Veracruz. Sin embargo, se requiere que la Constitución fije los principios y valores de un verdadero federalismo fiscal y defina los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad en la distribución de la recaudación federal a las entidades federativas.

La Suprema Corte de Justicia, a través de su facultad para conocer de controversias constitucionales, deberá pronunciarse sobre los principios de igualdad, proporcionalidad y equidad en la distribución de la recaudación federal. Y, de esta manera, determinar si el la fórmula de distribución prevista en el artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal debe incorporar variables como la población, el índice de capitalidad, el grado de hacinamiento, las manifestaciones de pobreza urbana y marginal, etcétera, con la intención de permitir que las entidades federativas más rezagas accedan a una distribución más justa de las participaciones federales.

Lidana Montoya Fernández. Abogada por el CIDE.