El Ejecutivo federal
devolvió al Senado de la República el decreto que expide las leyes secundarias
del sistema nacional anticorrupción, desechando los incisos b) y c) del
artículo 32, y otros nueve artículos de la Ley General de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, relacionados con la obligación de
los particulares de presentar las declaraciones patrimonial, de intereses y
fiscal.
El ejercicio del veto presidencial presenta una buena oportunidad para
entender sus alcances y la vía que debe seguir el Congreso para desahogarlo.
En teoría, el veto puede
ser parcial o total dependiendo de si se desecha la totalidad de la legislación
o una parte de ella. Hay quienes sostienen que en el caso mexicano lo
que existe es un veto total, porque no se promulga de inmediato la parte de la
legislación aceptada y se devuelve al Congreso en su totalidad. Sin embargo, la
esencia del veto radica en el desechamiento de las normas, no en la falta de
publicación. La parte de la legislación aceptada preserva su estatus de decreto
aprobado por el Congreso. En este caso, el veto presidencial es parcial,
exclusivamente respecto las disposiciones relacionadas con la obligación de los
particulares de presentar las tres declaraciones. Por tanto, el Congreso debe
analizar una vez más exclusivamente estas porciones normativas desechadas.
Sin embargo, el Ejecutivo
evitó referirse al desechamiento de los artículos vetados, y optó por
anunciarlos como observaciones. Adicionalmente, propuso una redacción
alternativa para los artículos que desechó. Esto ha provocado diversas
interpretaciones sobre el alcance del veto y el modo en que el Congreso puede
desahogarlo.
En buena técnica, el
Ejecutivo debió señalar expresamente las porciones normativas que desechaba y
acompañarlas con sus observaciones. Hacer una propuesta de redacción
alternativa, no está previsto en la Constitución. El apartado c del artículo 72
constitucional dispone: “El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su
origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las
dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara
revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será
ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.”
Este mecanismo representa
una suerte de control político de las decisiones del Congreso, que no puede
interpretarse como una facultad materialmente legislativa del Ejecutivo. Es
decir, no puede pensarse que por ejercer el veto, el presidente se convierte en
legislador o se adjudica alguna de las facultades de éste. Por ende, el hecho
de que las observaciones se acompañen de una propuesta de redacción alternativa
de los artículos desechados, no vincula de ningún modo al Congreso, ni lo
encasilla a discutir esa redacción y no de otra. Lo contrario, significaría que
el ejecutivo se arroga la facultad de poner en estado de resolución un asunto
que compete exclusivamente al legislativo –la configuración del texto
normativo.
Al respecto, la tesis
aislada de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, publicada en la
página 117, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, Séptima Época del Semanario
Judicial de la Federación, sostiene que para ser válido que uno de
los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario
que así lo consigne expresamente la Constitución puesto que las reglas de
excepción a las funciones formales de los Poderes son de aplicación estricta.
Situación que no prevé el apartado c del artículo 72 constitucional. Así, a
pesar del veto presidencial subsiste la facultad exclusiva del Congreso de configurar
la redacción de las normas desechada.
Ahora bien, la Suprema
Corte también se ha pronunciado sobre el procedimiento a seguir de cara al veto
del Ejecutivo. En la controversia constitucional 78/2003, sobre una disposición análoga en la
Constitución del estado de Aguascalientes, sostuvo que el sistema de
colaboración del veto se traduce en la facultad del Ejecutivo de realizar
observaciones a las leyes o decretos expedidos por el Congreso, para que sean
analizadas por éste y, hecho lo anterior, el nuevo decreto deberá ser aprobado
por mayoría calificada. Es decir, el ejercicio del derecho de veto implica
que el Congreso analice esas observaciones y se someta a consideración de sus
integrantes el resultado de dicho examen, el cual puede o no coincidir con la
postura del Poder ejecutivo. En cualquier caso, la redacción de la norma deberá
ser aprobada por mayoría calificada.
Esta idea es congruente
con la teoría de pesos y contrapesos. El veto presidencial es un obstáculo que
impone el poder ejecutivo al legislativo respecto de una norma, o parte de
ella, aprobada por éste. La Constitución prevé, entonces, que la nueva porción
normativa esté soportada por un amplio consenso que supone una mayoría
calificada, de modo que le otorgue un nivel más intenso de legitimidad para
vencer la objeción del ejecutivo. Con la mayoría calificada la nueva porción
normativa adquiere el carácter de ley y pasa al ejecutivo para su promulgación
sin que haya lugar a un nuevo veto.
En conclusión, de acuerdo
con lo sostenido por la Suprema Corte, el Senado de la República debió haber
turnado para su dictaminación, los artículos desechados por el Ejecutivo,
analizarlos a la luz de sus observaciones y emitir un dictamen, que puede o no
recoger la redacción propuesta por el presidente de la República. En todo caso,
el proyecto debió haber sido aprobado, como sucedió el día de ayer, por las dos
terceras partes del Pleno del Senado. Igual procedimiento deberán agotar los
diputados para el desahogo del veto presidencial. En caso de no obtener mayoría
calificada en las Cámaras, el proyecto deberá regresar a las comisiones
dictaminadoras hasta que se presente uno que alcance los consensos necesarios
para la mayoría requerida.
Eurípides Flores. Abogado,
asesor parlamentario del Senado de la República.
