En la actualidad, las políticas públicas juegan un papel trascendental en materia de derechos humanos, ya que del diseño de éstas
depende en buena medida el nivel de respeto, protección y promoción de los
derechos económicos sociales y culturales (DESC) en cada país. Aunque, como se sabe, existe una competencia mutua para proteger los derechos fundamentales,
por la comunidad internacional y por cada Estado, lo cierto es que la política
interna es la que denota la existencia de un Estado democrático de derecho.
En este sentido, el manual operativo para servidores
públicos emitido por la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) subraya que la necesidad de incluir
la perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas y los presupuestos
radica en dos importantes razones: por un lado, los alcances y metas del
ejercicio público deben enfocarse en garantizar la dignidad humana y, por el
otro, los Estados deben cumplir con sus compromisos, adquiridos a través de los
estándares internacionales en materia de derechos humanos.
Al respecto, en la declaración y programa de acción de
Viena, aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio
de 1993, se acordó que para fortalecer el disfrute de los DESC deberían
examinarse otros métodos, como un sistema de indicadores para medir los avances
hacia la realización de los derechos enunciados en el Pacto Internacional de
DESC.
Ante tal circunstancia, representa una obligación que
los documentos de planeación, programación y presupuesto contengan en su
espíritu políticas públicas basadas en los DESC, lo cual dará como resultado
que el gasto público se ejerza en la búsqueda del goce de los mismos. Pero éste
es solo un paso más, debido a que la efectividad de los DESC dependerá sobre
todo de la situación económica de cada país.
Los recursos económicos deben observar para su gasto
los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, en
aras de lo que reza el artículo 134 de la Constitución, pero dicho patrimonio
público no debe perder de vista su principal objetivo: que sea ejercido en
miras al avance progresivo de los derechos humanos, para que los mismos no
queden en una mera ideología política o declaraciones de buenas intenciones.
En efecto, para lograr el desarrollo constante de los
DESC, los Estados cuentan con la obligación irrestricta de dotar los mínimos,
el piso elemental y, posteriormente, seguir con el avance permanente,
invirtiendo en ello hasta el máximo de sus recursos disponibles.
El Comité de DESC observa que la frase “hasta el máximo
de los recursos de que disponga” tenía la intención, según los redactores del
Pacto, de referirse tanto a los recursos existentes dentro de un Estado como a
los que pone a su disposición la comunidad internacional mediante la
cooperación y la asistencia internacionales, por ende, “las necesidades sociales
ostentan una posición de privilegio en el gasto público anual”.
Por su parte, la Declaración Quito acerca de principios
sobre la exigibilidad y realización de los DESC en América Latina, de julio de
1998, plasma que la asunción de obligaciones en este campo establece un
catálogo de prioridades que el Estado se ha comprometido, debiendo dedicar
prioritariamente sus recursos a cumplir estas obligaciones. Así, la obligación
de destinar “hasta el máximo de los recursos de que disponga” establece un
orden de prelación para su utilización.
Lo anterior muestra que el eje rector sobre el destino
de todos los recursos públicos -tributarios y financieros- debe estar enfocado
en los DESC, y que el Estado tiene que invertir en éstos hasta el máximo
disponible, pues de aquí se desprende el punto toral para conseguir el derecho
de toda persona a un nivel de vida adecuado y, por consiguiente, el cumplimiento
de las obligaciones adquiridas a nivel internacional.
Ahora bien, lo cierto es que no son pocos los Estados
renuentes a erogar los recursos públicos fundamentalmente en la observancia de
los DESC, y constantemente alegan que no es posible satisfacerlos por mediar
una carencia de fondos públicos para tales fines.
En respuesta, la observación general número 3 del
Comité de DESC enuncia que para que cada Estado parte pueda atribuir su
incumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles,
debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para usar el patrimonio que está
a su disposición en un esfuerzo por satisfacer con carácter prioritario esas obligaciones
mínimas.
Por tal causa, los Estados frente al tema de la escasez
no pueden limitarse a señalar la insuficiencia presupuestaria para una partida
en específico, más bien deben demostrar que ha utilizado todos los recursos que
están a su alcance para la protección de un derecho, siendo necesario aportar
los medios probatorios que sustenten su argumento vertido y revelar que
efectivamente hay una imposibilidad material de cumplir. Saggese al respecto
señala lo siguiente:
Una alegación de carencia de recursos no obsta a la
demandabilidad del Estado en juicio, quien puede, en todo caso, reasignar o
incorporar partidas según lo estime conveniente. Si bien la doctrina ha sido
elaborada en el campo de las obligaciones patrimoniales del Estado, nada impide
su traslación al ámbito de las obligaciones de conducta o de dar, puesto que,
en última instancia, de lo que se trata siempre es del “costo económico” que
cualquiera de ellas ocasiona en el erario.
Esto nos hace sostener que los poderes del Estado deben
velar por la sujeción del erario público a los derechos humanos y, si en dado
caso, se esgrimiera la falta de recursos económicos como objeción a su
exigibilidad y cumplimiento, la obligación de reasignar o modificar una partida
presupuestaria prevalecería o, inclusive, la creación de una nueva para el año
siguiente, ya que de no ser así se estaría negando tajantemente el goce
efectivo de los derechos fundamentales.
En esta perspectiva, resulta orientador el voto
particular de la jueza Argibay en el fallo dictado dentro del expediente Q. 64.
XLVI. RHE, causa Quisberth Castro contra el gobierno de la ciudad de Buenos
Aires, donde señaló que el gobierno local, en su carácter de administrador de
fondos públicos, tiene competencia para redistribuir, transferir o asignar
dinero para grupos especiales de personas a fin de dar cumplimiento a ciertos
derechos.
En este orden de ideas, el Poder Judicial mexicano,
como integrante del Estado y en cumplimiento al artículo 1º de la Constitución
federal –que prevé la obligación de todas las autoridades, de promover,
respetar, proteger y garantizar los derechos humanos-, tiene la facultad
irrestricta de velar que los recursos públicos sean ejercidos en cumplimiento
de los DESC, pudiendo así emitir decisiones que impongan a los poderes
ejecutivo y legislativo la adopción de planes de acción, que pudiesen implicar
la modificación del presupuesto de egresos. Es decir, los jueces ya no pueden
alegar la invasión de esferas competenciales o carencia de atribuciones para no
requerir el traslado de una partida presupuestaria frente a la satisfacción de un
derecho.
El gasto del erario público no solamente tiene que
atender a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y
honradez contemplados en el artículo 134 de la Constitución, sino que debe de
ir diseñarse y ejecutarse de acuerdo a su principal objetivo: lograr la mejora
continua de los derechos humanos en miras de garantizar un nivel de vida
adecuado.
Asimismo, si estuviéramos en presencia de la violación
de un derecho fundamental, no resultaría valido el argumento estatal de
incumplimiento por mediar una carencia presupuestaria, ya que la escasez de
recursos no justifica su omisión, pudiendo en este caso reasignar las partidas
presupuestarias a un nuevo concepto o crear un plan de acción, por medio del
cual se logre la efectividad de derecho en cuestión.
De igual forma, si el reclamo se hiciese por vía
jurisdiccional el poder judicial está facultado para dictar sentencias
exhortativas dirigidas a los poderes ejecutivo y legislativo. Es más: tiene la
competencia para dictar fallos donde analice si las políticas públicas son
eficaces, razonables y congruentes con el avance progresivo de los derechos
fundamentales. Para ello se requiere un rol activo de los jueces, que emitan
una verdadera justicia dialógica entre poderes, que realicen estudios de fondo
en materia presupuestaria y, sobre todo, que dejen a un lado la tradicional
postura donde se asumía la inexistencia de recursos suficientes para cumplir y,
por ende, sólo se reconocía un derecho a medias.
Jessica Calderón García. Abogada por la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla, especialidad en derecho administrativo por la
Universidad Iberoamericana y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM.
