La responsabilidad del Estado por violación de derechos humanos en México

 Existe una nueva corriente de autores que apoyan la jurisdicción  supranacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos  sobre la jurisdicción nacional en el caso de las reparaciones por  violación de derechos humanos. ¿Será forzosa la intervención de la  Corte Interamericana? o ¿su ejercicio continuará siendo  complementario? ¿Los derechos y recursos internos serán  suficientemente protectores, específicos y adecuados para el mismo  propósito? Esta breve reflexión se desarrollará a partir de la  legislación y jurisprudencia nacional e internacional, de las teorías  sobre responsabilidad internacional y de las doctrinas sobre  responsabilidad patrimonial del Estado.

Tomando como punto de partida lo internacional a lo nacional, en virtud de la esfera de validez del orden jurídico convencional, se establecerá la equivalencia de las instituciones nacionales frente a los efectos de salvaguarda, restitución y compensación que requiere la reparación por vulneración de los derechos humanos. Se destacará la necesidad de reorientar algunos aspectos de la responsabilidad patrimonial del Estado reconocida por nuestra Constitución, que si bien se funda en el más evolucionado, sustentable y garantista sistema de protección, requiere su reformulación con el fin de afianzar el equilibrio entre expectativas individuales y colectivas, así como la búsqueda del interés público y social. Finalmente, se subrayará la importancia de que los jueces y las instancias nacionales conviertan a los derechos y recursos internos en instrumentos eficaces de justicia.

La reforma constitucional de 2011 al artículo 1o. antepuso la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal y dispuso la obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones.

Esta disposición obliga al Estado a reparar cualquier quebranto frente a una actuación ilícita. La responsabilidad, en este sentido, podríamos conceptualizarla como la obligación de carácter internacional de amparar, proteger y reparar los derechos y libertades vulnerados por una autoridad. Es internacional porque su origen, relevancia y propósito no entraña sólo la obligación frente al afectado, sino también frente a la comunidad internacional.

Para efectos de este texto, destacar su connotación internacional estriba en que los asuntos de esta índole pueden ser competencia de la Corte Interamericana. Jurisdicción que se puede exceptuar cuando los recursos equivalentes en la legislación positiva interna sean efectivos; no restrinjan el alcance del orden jurídico convencional, y el litigio no tenga como objetivo determinar violaciones, especialmente graves o masivas, de interés y relevancia internacional.

Como bien considera Alonso Gómez Robledo Verduzco (juez del Tribunal Internacional del Mar y especialista en temas de responsabilidad internacional): “si los tribunales internos no pueden válidamente establecer la existencia efectiva de una violación de derecho internacional, sí pueden en cambio, reparar, si hubiere lugar, la presunta violación, impidiendo con ello pasar a la vía excepcional de recurso, es decir a la jurisdicción internacional”.

Bajo esta óptica, hoy más que nunca resulta indispensable tornar efectiva nuestra legislación y jurisdicción respecto de las consecuencias jurídicas de la responsabilidad por violaciones de derechos humanos, así como orientar su alcance en términos de la protección internacional para conservar el carácter supletorio de la jurisdicción interamericana.

En este mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), retomando la interpretación de la Corte Interamericana en relación con el artículo 25 de la Convención Americana, ha dispuesto que: “no basta con la existencia formal de un recurso, sino que éste debe ser efectivo; es decir, capaz de producir resultados o respuestas y tener plena eficacia restitutoria ante la violación de derechos alegada; en otras palabras, la obligación a cargo del Estado no se agota con la existencia legal de un recurso, pues éste debe ser idóneo para impugnar la violación y brindar la posibilidad real, no ilusoria, de interponer un recurso sencillo y rápido que permita alcanzar, en su caso, la protección judicial requerida”.

Para ese propósito debemos partir de que la reparación, el desagravio, la principal consecuencia de la responsabilidad por violación de derechos humanos, de acuerdo con la interpretación de la Corte Interamericana, se aplica bajo el principio de la plena restitución (restitutio in integrum), que comprende las medidas que conlleven al restablecimiento de la situación anterior, la reparación de las consecuencias que la infracción produjo y el pago de una indemnización. Efectos de salvaguarda, restitución y compensación que se encuentran comprendidos en nuestro derecho interno, sustantiva y adjetivamente, a través del juicio de amparo y de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Una vez establecida dicha equivalencia, debemos enfocar nuestra atención en la responsabilidad patrimonial del Estado en México, toda vez que la ley reglamentaria del juicio de amparo fue refundada en abril de 2013, en razón de reconocer a los derechos humanos como objeto expreso de la protección del juicio de amparo.

Primero habrá que precisar que la responsabilidad patrimonial del Estado se ha concebido de manera paulatina por varios siglos, y que su evolución partió desde la expropiación forzosa; transcurrió entre la responsabilidad de los servidores públicos y culminó hacia el actual sistema directo y objetivo por el que el Estado se hace cargo de los daños causados por su actividad.

En México, esta institución así de progresiva, objetiva y directa se logró gracias a la inclusión del segundo párrafo del artículo 113 constitucional; la cual después sería trasladada íntegramente al último párrafo del artículo 109 en virtud del nuevo sistema nacional anticorrupción adoptado.

Nuestras legislaciones constitucional y secundaria se conformaron bajo el criterio de la lesión patrimonial, que se sintetiza en que todo daño (material, moral o físico) que el perjudicado no tenga la obligación jurídica de soportar es reparable, siempre que entrañe un sacrificio efectivo, grave y desigual; en virtud de que la actuación estatal puede considerarse como ilegal, desde que ocasiona un daño sin sustento o causa jurídica que lo legitime, violando así el principio de legalidad, el derecho a la integridad patrimonial y otros tantos derechos comprendidos en nuestra estructura jurídica constitucional y en nuestro marco convencional.

Parafraseando a Ferrajoli, la responsabilidad surge cuando se resquebraja la “expectativa de no sufrir lesión” frente al poder del Estado. Quebranto que constituye una trasgresión al derecho; lesión que ocasiona su obligación coactiva de reparación, salvo culpa inexcusable de la víctima, cargas generales y hechos imprevisibles, inevitables o ajenos.

Desde esta perspectiva, como derecho sustantivo que dispone la indemnidad frente a una lesión causada por el Estado, las reparaciones por violaciones de derechos humanos se encuentran comprendidas dentro de la extensión de la responsabilidad patrimonial. Además, como garantía, se instituye como el principal instrumento nacional para el cumplimiento de recomendaciones y fallos jurisdiccionales de la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos que dispongan la reparación económica por cualquier actuación del Estado que vulnere un derecho o libertad. Por ello resulta imprescindible su renovación legislativa.

Un primer paso será fortalecer la responsabilidad de los servidores públicos en esta materia. Actualmente, una vez satisfecha la pretensión del afectado, el ente público condenado puede emprender acción en contra del servidor público causante del daño para recuperar el pago de la indemnización cubierta. Esta acción de regreso se realiza a través del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, únicamente cuando la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave, según el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).

Enfatizar la posibilidad de esta acción de regreso es acertado debido a que la LFRPE estipula que el Estado “puede” exigir la indemnización. Es decir, la LFRPE establece como discrecional la recuperación de lo indemnizado (tanto el artículo 31 como el 32 de la LFRPE inician con: “El Estado podrá”) y además limita su posibilidad a una falta grave. Lo que a todas luces es un error, tal y como fue reconocido en España.

Un segundo aspecto a considerar sería la reformulación de la fracción XXIX-H del artículo 73 de la Constitución, a fin de establecer claramente la atribución jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) para dirimir controversias entre particulares y entes públicos federales (Poder Judicial, Legislativo y autónomos) en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado. De lo contrario, o se deja en estado de indefensión al particular (ya que no podrá impugnar las resoluciones de los entes públicos federales, distintos a la administración a través de la vía jurisdiccional del TFJFA) o se excedería la competencia de dicho tribunal, pues conforme a la literalidad de la disposición constitucional sólo se le faculta para dirimir controversias entre la administración pública federal y los particulares.

Retomando el ejemplo español, con el objeto de establecer la unidad jurisdiccional en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado, también cabría dotar al TFJFA de plena jurisdicción para conocer y resolver aquellos casos en donde particulares y entes públicos federales concurran en la producción de un daño a otro particular, a fin de que cuando sean demandados entes públicos y particulares, no sean conocidos por órdenes jurisdiccionales diferentes, con resoluciones distintas.

Se ha visto cómo en España este tipo de regulación ha brindado resultados al contemplar como parte demandada dentro del juicio contencioso administrativo no sólo a administraciones públicas y demás entes públicos relacionados con el Estado, sino también a “personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”, incluyendo a las “aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren”.

Por otro lado, un aspecto que es ineludible instituir frente al nuevo paradigma que plantea el artículo 1o. constitucional es un medio de defensa ante el eventual sobreseimiento o desechamiento de la solicitud de reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado; es decir, resulta necesario establecer claramente un medio de impugnación frente a aquellas resoluciones que pongan fin al juicio sin decidir el procedimiento en lo principal, “toda vez que, de acuerdo con los principios pro homine y pro actione, recogidos en nuestro sistema jurídico, debe prevalecer el derecho humano de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Esto debido a que (a excepción del criterio jurisdiccional en cita) la constante ha sido denegar la justicia frente a las resoluciones que sobreseen o desechan las solicitudes de reclamación.

Por último, en el interés de mantener actualizados los textos de responsabilidad patrimonial en el nuevo contexto que antepone la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, considero que sería viable, pertinente y también necesario: i) instituir un órgano especializado que se encargue de sistematizar, orientar y coordinar la resolución de los asuntos en la materia, a fin de agilizar su trámite, formar un grupo de expertos y controlar su funcionamiento; ii) la sistematización, publicación y transparencia efectiva de la información sobre los recursos que sean destinados para el pago de las indemnizaciones generadas por este concepto (la LFRPE ya establece la obligación de registro, pero éste ha sido ineficaz); iii) modificar la ley para instituir otras formas de resarcimiento, así como privilegiar el pago en especie, frente a la compensación monetaria, cuando esto sea posible; iv) establecer regímenes especiales de acuerdo con sectores, actividades y entes públicos, y v) crear protocolos, pautas, criterios, reglas, principios o parámetros que sirvan para fijar el estándar en que se debe prestar la función pública (andamiaje jurídico que podría elevar la calidad de la actuación estatal y ser excluyentes de responsabilidad, ya que una actuación estatal conforme a la norma implica su licitud).

Luis Rodrigo Vargas Gil
Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM