Esta figura encuentra su
fundamento legal principalmente en los artículos 1o. y 12 del Reglamento
Sanitario Internacional de 2005, y fue utilizada en el caso de la pandemia de
A(H1N1) de 2009-2010, que afectó principalmente a México y Estados Unidos de América;
en el resurgimiento del poliovirus en países de África del Norte y Medio
Oriente, y, más recientemente, respecto de la crisis del Ébola en África
occidental de 2014-2016.
Lo que distingue a la
emergencia sanitaria ocasionada por el virus del Zika de las demás son los
motivos que condujeron a su declaración: no se trata tanto de la severidad de
la enfermedad en términos de letalidad, cuanto del alto grado de incertidumbre
respecto de la conexión entre el virus y la microcefalia en recién nacidos. En Brasil,
por ejemplo, se ha detectado un aumento exponencial en los casos de recién
nacidos que sufren de microcefalia —más de 4,000 al escribir estas líneas—,
pero a la fecha no hay evidencia científica contundente que confirme ese
vínculo. Hacen falta investigaciones basadas en procedimientos rigurosos, ya
que, conforme a los expertos en epidemiología, la causalidad no puede darse por
demostrada sólo por el hecho de que hay dos eventos ocurriendo al mismo tiempo.
Dicho esto, es
precisamente esta falta de certidumbre la que dio ímpetu a diversos sectores de
la sociedad, ya sean organismos no gubernamentales o inclusive la academia, a
hacer campaña a favor de la declaración de emergencia ante la OMS. Hay que
señalar que esta organización experimenta una crisis de legitimidad después de
la respuesta demorada a la epidemia del Ébola, ya que la percepción de que hubo
una mala respuesta a esa crisis condujo incluso a una resolución del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, que creó otro organismo ad hoc dedicado
exclusivamente al combate del virus. Ello, a pesar de que el artículo 2o. de la
Constitución de la OMS designa a ésta como la “autoridad directiva y
coordinadora en asuntos de sanidad internacional”.
Durante la próxima
Asamblea Mundial de la Salud de mayo de 2016, que tendrá lugar en Ginebra,
Suiza, los Estados miembros discutirán distintos reportes que dan cuenta de
múltiples deficiencias de la OMS en el referido ámbito de preparación y
respuesta frente a epidemias. Asimismo, se abordará lo relativo a la posible
implementación de reformas legales al Reglamento Sanitario Internacional
relacionadas con este tema. Aunado a todo esto, actualmente está en marcha el
proceso de sucesión del director general de la OMS, lo que puede enrarecer
todavía más el ambiente.
Entonces, la actual
declaración de emergencia por el virus del Zika se llevó a cabo con el esquema
jurídico de preparación y respuesta frente a epidemias de enfermedades
contagiosas derivado de la versión del Reglamento Sanitario Internacional
vigente desde 2005. Si se tiene presente lo ocurrido durante el reciente brote
de Ébola, se puede observar el alto grado de discrecionalidad que ostenta la
directora general de la OMS para convocar o no un Comité de Emergencias,
derivado de los artículos 12, 48 y 49 del Reglamento, el cual se encarga de
evaluar la situación y de emitir una opinión respecto de la posibilidad de
declarar una emergencia.
El Anexo 2 del Reglamento
Sanitario Internacional contempla la “Insuficiente capacidad de laboratorio o
epidemiológica para investigar el evento”, como ejemplo de un motivo para
notificar formalmente a la OMS. Dadas las condiciones menos que ideales en las
que se encuentran distintos sistemas de salud en América Latina, es visible la
necesidad de solicitar apoyo para llevar a cabo las investigaciones médicas
requeridas para esclarecer las interrogantes tan apremiantes. En efecto, se
requieren más estudios pormenorizados que puedan demostrar —o descartar— la
conexión entre la fiebre del Zika y los casos de microcefalia observados en
Brasil, lo cual conlleva una inversión sustancial de recursos financieros.
Dentro de este contexto,
la toma de decisiones por parte de la OMS deriva del balance prospectivo de los
posibles resultados. Por un lado, si se demuestra posteriormente que hay una
conexión entre la enfermedad ocasionada por el virus del Zika y el desarrollo
de microcefalia en los nonatos, se acusaría a la organización de no haber
mostrado liderazgo y de no reaccionar a tiempo en caso de no emitir la alerta.
Por otro lado, si el resultado de las investigaciones es en el sentido negativo
respecto de ese vínculo, en todo caso se le podría atribuir haber emitido la
declaración de emergencia de manera un poco prematura. Si bien esto último
puede no parecer un resultado tan catastrófico, lo cierto es que el centrar la
atención en el virus de Zika opera a expensas de otras prioridades en salud que
también requieren de una alta inversión de recursos tanto en términos
pecuniarios como de personal científico.
En suma, la reciente
declaración de Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional por el
virus del Zika no se presenta en un entorno de información completa y sólida,
sino que responde al referido contexto de incertidumbre. Al tener presente
además el contexto jurídico y político se puede observar qué tipo de
herramientas son empleadas, y cuáles son los argumentos que se utilizan para
justificar su uso por el momento. Para este objetivo es posible examinar tanto
lo que expresan las autoridades sanitarias internacionales de manera pública,
como el trasfondo en el que todo ello acontece. A fin de cuentas, la capacidad
de dirigir la atención de la comunidad internacional hacia tal o cual área de
salud pública es determinante respecto de la selección de prioridades y la
subsecuente asignación de recursos de diversos tipos.
Pedro A. Villarreal
Lizárraga
Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y Derecho Internacional
