El principio de progresividad y su aplicación en los programas de salud

 Como punto de partida, es menester señalar que  los Derechos Económicos, Sociales y Culturales  (DESC) suelen ser comprendidos dentro del argot  jurídico como derechos programáticos y de  realización progresiva, como Raffín (2006) lo  aduce: “los derechos económicos, sociales y  culturales están contenidos en normas de carácter  programático y requieren, en consecuencia, una  reglamentación ulterior para hacerse efectivos”  (pp.56 y 57).

 Bajo esa óptica, los DESC tendrían un obstáculo  para lograr su disfrute real e inmediato, quedando como declaraciones de buenas intenciones, pero sin alcances y sin efectos.


Es por ello, que el principio de efectividad, aunado con el principio de progresividad, vienen a derrumbar esta teoría de que los DESC son de carácter programático. Sobre todo, porque su disfrute no puede quedar condicionado a la posterior creación de ordenamientos jurídicos o administrativos por parte de las autoridades competentes.

Más bien, los DESC cuentan con una exigibilidad inmediata, la cual radica en la obligación estatal de otorgar el mínimo vital a toda persona, y una vez alcanzado ese piso elemental, el deber de implementar y poner en marcha el principio de progresividad, adoptando continuamente medidas necesarias para avanzar lo más rápidamente posible en busca de garantizar el disfrute pleno y efectivo de cada uno de estos derechos.

El principio de progresividad ha sido consagrado dentro del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en su numeral 2.1, el cual prevé que cada uno de los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacional, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los DESC.

En el plano regional, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra los DESC, disponiendo que los Estados parte se comprometen a adoptar providencias especialmente económicas y técnicas para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA). Con la adopción del Protocolo de San Salvador se replica el compromiso de los Estados parte, el cual consiste en adoptar las medidas necesarias, hasta el máximo de los recursos disponibles para lograr progresivamente la plena efectividad de aquellos.

La Asamblea General de la OEA, en 2005, aprobó las normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador y, en su artículo 5.1, define la noción de progresividad como: “el criterio de avance paulatino en el establecimiento de las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio de un derecho económico, social o cultural”. Por otra parte, el mismo artículo 11 precisa a las medidas regresivas como: “aquellas disposiciones o políticas cuya aplicación signifique un retroceso en el nivel de goce o ejercicio de un derecho protegido”.

Por cuanto hace al principio de no regresión, como contracara del principio de progresividad, implica que “una vez que un derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada.” (Nikken, 2010, pp.70 y71). Por lo que, el deber estatal es ampliatorio, de modo que la derogación o reducción en el disfrute de los derechos vigentes también contradice llanamente lo asumido internacionalmente (Abramovich & Courtis, 2004, p.94).

En este orden de ideas, el principio de progresividad también ha sido invocado en múltiples ocasiones por los organismos de Naciones Unidas y de la OEA. En tal virtud, el Comité de DESC, en su Observación General (OG) número 1, le tribuye especial importancia al concepto de “realización progresiva” de los derechos pertinentes, por tal razón el Comité insta a los Estados parte, a que incluyan en sus informes datos que permitan apreciar el progreso logrado en adecuados plazos, con respecto a la aplicación efectiva de los derechos pertinentes. Por la misma razón, es evidente que se requieren datos tanto cualitativos como cuantitativos a fin de evaluar de manera adecuada la situación.

Igualmente, en su OG número 3, expone que el concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los DESC, en general, no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este sentido, incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes, imponiendo así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible, con miras a lograr ese objetivo.

En este mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Acevedo Buendía y otros contra Perú, aduce que el tribunal observa que el desarrollo progresivo de los DESC no podrá lograrse en un breve período de tiempo y que, en esa medida, requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo, así como las dificultades que implica para cada país el asegurar dicha efectividad. En el marco de dicha flexibilidad, en cuanto a plazo y modalidades, el Estado tendrá esencialmente, aunque no exclusivamente, una obligación de hacer, es decir, de adoptar providencias, y brindar los medios y elementos necesarios para responder a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados. Por consiguiente, la implementación progresiva de dichas medidas podrá ser objeto de rendición de cuentas y, de ser el caso, el cumplimiento del respectivo compromiso adquirido por el Estado, podrá ser exigido ante las instancias llamadas a resolver eventuales violaciones a los derechos humanos.

El numeral 12 del PIDESC estipula que los Estados parte reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, por lo tanto, siendo este un derecho adquirido -atendiendo al piso básico-, y en aras del principio de progresividad, el Estado se encuentra internacionalmente obligado a incrementar las medidas necesarias para alcanzar el nivel más alto sobre el derecho a la salud.

Al respecto, la OG número 14 estipula la obligación de efecto inmediato, por lo que atañe al derecho a la salud, donde la realización progresiva significa que los Estados tienen la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena realización del artículo 12 del PIDESC.

En consecuencia, resulta cuestionable el actuar de las autoridades mexicanas, atendiendo al reciente Informe General Cuenta Pública 2014, emitido por la Auditoria Superior de la Federación, en el que señala como áreas con riesgo del Estado federal mexicano: 1) Gasto público aplicado de manera inadecuada, 2) recursos públicos utilizados fuera de lo dispuesto en la normativa y 3) metas propuestas en programas y políticas públicas no alcanzadas. Dentro de dicho apartado, destaca el rubro de salud –como gasto federalizado programable- con los fondos “Apoyo para Fortalecer la Calidad en los Servicios de Salud” y “Seguro Popular”, los cuales tuvieron altos niveles de observaciones, 80.7% y 37.2%, respectivamente.

En conclusión, el principio de progresividad debe ser entendido como el avance paulatino y constante, por medio del cual los Estados -a partir de su compromiso internacional- adoptan las medidas necesarias y acordes para lograr gradualmente la plena efectividad de los DESC, invirtiendo en ello hasta el máximo de sus recursos disponibles, y sin dar pasos regresivos. En virtud de lo anterior, la protección alcanzada respecto al derecho humano a la salud debe ser respetada e incrementada, con base en el principio de progresividad, ya que los Estados tiene la obligación irrestricta de brindar a toda persona el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.

En esta óptica, las acciones implementadas por los Estados parte están sujetas a rendición de cuentas. Tal es el caso de México, que muestra indicadores de gravedad sobre la gestión deficiente de fondos y programas, así como recursos aplicados con objetivos diferentes a los previstos, causando un impacto económico y material en detrimento del avance gradual de los DESC, en específico del derecho a la salud, ya que las supuestas “medidas progresivas” en la praxis no van encausadas a lograr su disfrute pleno y efectivo, contraviniendo notoriamente el principio de progresividad, y trasgrediendo los derechos humanos de sus gobernados.

Jessica Calderón García. Abogada por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, especialidad en derecho administrativo por la Universidad Iberoamericana y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM