Previo al referéndum sobre
la permanencia o no del Reino Unido en la Unión Europea, el ministro de
finanzas de Alemania, Wolfgang Schäuble, fue interrogado acerca de si el Brexit
pudiera traducirse en un estatus especial para el Reino Unido (RU) respecto a
su relación con la Unión Europea (UE), conservando ciertos privilegios, sobre
todo en cuanto al mercado interior, al tiempo que le permitiese librarse de
varias de las obligaciones comunitarias que nutrieron el “leave”. Ante ello
Schäuble, político sensato y conocido por no darle vueltas a las cosas, declaró
contundentemente que habría que ser respetuoso de la soberanía de los
británicos, y que “in is in, out is out”.
Desde el punto de vista
político, la respuesta de Schäuble se antoja justa. Y un primer vistazo al
proceso legal de cese de membresía de Estados miembros de la UE parece darle la
razón. Advierto que este proceso es complejo, con implicaciones serias para el
derecho constitucional británico y para el derecho internacional, incluyendo el
derecho de la Organización Mundial de Comercio. En este espacio sólo abordaré
los aspectos centrales del proceso legal conforme al derecho internacional y al
de la UE, así como algunos escenarios posibles de dicho proceso, sin considerar
los flancos adicionales que ello podría abrir, como el estatus de Escocia
dentro del propio RU.
La UE fue creada en virtud
de tratados internacionales entre sus Estados miembros (tratados constitutivos
de una organización internacional), por lo que el primer paso en el análisis de
dicho proceso lo constituye la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados
de 1969. Según el artículo 54 del tratado sobre tratados, el retiro de una
parte de un tratado podrá tener lugar: a) conforme a las disposiciones del
propio tratado; o b) en cualquier momento, por consentimiento de todas las
partes. El último supuesto normativo implicaría el consentimiento del propio
RU, y aquí hay que distinguir entre el derecho interno y el derecho
internacional. Conforme al derecho internacional, y el de la UE en particular,
RU no ha dejado de ser miembro de pleno derecho de la UE en virtud del referéndum;
de hecho, este no surte efectos jurídicos en el ámbito externo. ¿Podría,
entonces, darse la posibilidad de que, conforme al mencionado artículo 54 (b)
de Viena, RU o cualquier otro país miembro de la UE rechace la salida de aquel,
y así RU permaneciere en la UE pese al referéndum? La respuesta es claramente
no, pues el artículo 54 (b) de la Convención de Viena solo aplica en caso de
que no exista una cláusula sobre terminación en el tratado respectivo (Art. 54
(a)). Ello no aplica al Brexit, pues el Tratado de Lisboa prevé en su artículo
50 el proceso de salida de un Estado miembro, partiendo del reconocimiento del
derecho soberano de todo Estado miembro de retirarse de la Unión cuando así lo
decida conforme a su derecho constitucional.
Aquí no debe haber duda ni
confusión. La gran mayoría de los juristas internacionalistas y europeístas
están de acuerdo en que el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE),
conforme a las enmiendas de Lisboa (de ahí que se le conozca como Tratado de
Lisboa), es el derecho aplicable al Brexit. ¿Pero qué pasaría en caso de un
“Regrexit”? Si se diesen las circunstancias políticas internas necesarias para
no cumplir con el resultado del 23 de junio pasado, entonces el gobierno
británico podría simplemente no notificar a las autoridades de la UE su
intención de salirse, y sin dicha notificación el proceso del artículo 50 del
TUE simplemente no se activa. Ello sería poco deseable en cuanto a que
persistiría una incertidumbre sobre el futuro de RU en la UE, y de la UE en su
conjunto, por lo que ya varios líderes europeos han llamado al gobierno
británico a presentar su notificación lo antes posible –además del mensaje
político de que asuman las consecuencias de su decisión soberana: “in is in,
and out is out”.
Sin embargo, desde el
punto de vista del derecho europeo, el gobierno británico tiene la posibilidad
de posponer el Brexit al postergar la notificación, o incluso de evitar la
salida al no presentarla (las consecuencias de derecho interno son otro
asunto). Ello representaría una situación extrema, poco probable que se dé, a
menos de que todos los gobiernos de la UE y las instituciones comunitarias
decidan conjuntamente hacer caso omiso del resultado del referéndum, es decir,
que cese la presión política para que Londres asuma las consecuencias del
“leave”. El otro extremo sería que el parlamento británico decidiera irse
retirando de sus obligaciones comunitarias antes de que RU deje de ser parte de
la UE (ya hay una iniciativa para derogar la European Communities Act de 1972).
Ello sería una clara violación al derecho de la UE, y algunos juristas han
especulado acerca de si ello provocaría la expulsión de RU de dicha
organización internacional. El TUE no contiene una cláusula de expulsión, pero
hay una discusión en derecho internacional institucional acerca de si existe un
derecho implícito de expulsión de organizaciones internacionales, justamente
por violaciones graves a cargo de un Estado miembro al derecho de la
organización internacional (a los tratados constitutivos respectivos).
La alternativa más sensata
y probable es que se siga el proceso del artículo 50 del TUE. El gobierno de
RU, actual o futuro, en algún momento, presentaría su notificación de intención
de salida al Consejo de la UE, quien a nombre de la UE, negociaría
con RU un acuerdo de salida, en el cual se definirían los términos de la salida
y, más importante aún, de la futura relación de RU con la UE. La entrada en
vigor de dicho acuerdo (un tratado internacional por su propio derecho)
marcaría el cese de la vigencia de los tratados comunitarios en RU. Y si
llegasen a fracasar las negociaciones respectivas, el artículo 50 TUE prevé que
la membresía termine a los dos años de la notificación. En otras palabras, una
vez hecha la notificación (o activado del artículo 50 TUE, que es lo mismo),
“out is out”.
Al menos formalmente, pues
lo que realmente definiría qué tan adentro o afuera de la UE quedaría RU es el
contenido de un futuro acuerdo de salida. Y aquí hay varios escenarios
posibles. Desde un acuerdo mal logrado, marcado por negociaciones rencorosas,
que deje a RU claramente apartado de Bruselas, pasando por un regreso de la
Isla a la Asociación Europea de Libre Comercio, que goza de una intensa
relación comercial con la UE, hasta la negociación de un estatus similar al de
Suiza (en riesgo, a su vez, por las nuevas leyes anti-inmigrantes de este
país). Suiza tiene la relación más estrecha con Bruselas sin ser parte de la
UE, ya que mediante una serie de acuerdos con la UE, es prácticamente un
miembro más del mercado interior, al tiempo que tiene que aplicar derecho
comunitario sin poder participar en su adopción. Este escenario no parece hacer
justicia a los reclamos soberanistas (justificados o no) de los partidarios del
Brexit. Pero irónicamente, al estar basado en acuerdos negociados
individualmente entre RU y la UE, en lugar de los tratados fundacionales y multilaterales
de la UE, ello podría ajustarse a la retórica populista de los partidarios del
Brexit.
Este camino es posible y
probable, una vez que se calmen los ánimos. En cierto sentido, representaría
una situación entre el estar afuera y adentro, a diferencia de lo sostenido por
Schäuble. Ya varios líderes europeos, entre ellos Angela Merkel, han dicho que
el acceso al mercado interior europeo viene aparejado de la libre circulación
de personas y de otras obligaciones comunitarias que tanto disgustan a los
anti-europeístas en la isla (y que pondrían importantes límites legales a
eventuales medidas anti-inmigrantes y xenófobas). A fin de cuentas, un
acuerdo de salida que estipule una situación tipo Suiza –a mi juicio uno de los
escenarios más probables – se acercaría a una especia de “out is almost in”.
Alejandro Rodiles.
Profesor de tiempo completo en el Departamento de Derecho del ITAM.
