Después de las elecciones
del 5 de junio el clamor social en contra de los presuntos actos de corrupción
de los gobernadores de Quintana Roo, Veracruz y Chihuahua causó revuelo. El
repudio social era más que evidente. Lo interesante, y que es menester reconocer, es que la respuesta no tardó mucho.
Esta semana, la Procuraduría General de la
República (PGR), por instrucciones del Presidente de la República, presentó
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dos acciones de inconstitucionalidad en contra de sendas reformas aprobadas por los congresos
estatales y los Gobernadores de Chihuahua, Quintana Roo y Veracruz.
En los
medios se ha resaltado la dimensión política de esta decisión que, sin duda, es
de gran importancia. Lo que ha sido menos explorado es la dimensión jurídica
del hecho. ¿De qué premisa se partió para llevar a cabo estas acciones? ¿Cuáles
podrían ser sus efectos? Si bien la acción constitucional que se interpuso
al momento de escribir estas líneas no es pública, a partir de los comunicados
oficiales y las notas de prensa se puede inferir algunos de sus principales
asideros constitucionales. Veamos.
Lo primero que hay que
señalar es que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control
constitucional, es decir, es un instrumento de defensa de la constitución —o
del parámetro de regularidad constitucional—. A diferencia del amparo y de las
controversias constitucionales, la acción desencadena un control abstracto de
constitucionalidad y no concreto. En términos llanos: para que proceda la
acción ésta no precisa que exista un agravio a tal o cual operador jurídico,
sino que la petición se hace —mediante los órganos legitimados señalados en el
artículo 105 fracción II constitucional— esgrimiendo por qué tal o cual
conjunto normativo viola lo dispuesto en la constitución. Es decir, se denuncia
la contradicción o aporía que deviene inconstitucional sin la necesidad de
señalar cómo ésta causa un agravio concreto a tal o cual operador jurídico –por
ejemplo, si fuera un amparo sería necesario señalar el derecho fundamental
perjudicado individualizado, si fuera una controversia constitucional la
facultad o esfera competencial conculcada de forma concreta.
Ahora bien, lo que hizo la
PGR fue denunciar que las reformas en materia de anticorrupción, aprobadas tanto por los Congresos
locales como los respectivos Gobernadores —por su participación en el proceso
legislativo—, violentaron lo dispuesto en la Constitución federal.
La razón es la siguiente.
Como se sabe, el Congreso federal, desde hace algunos meses se encuentra
inmerso en un acalorado debate sobre las leyes que conformarán el Sistema
Nacional Anticorrupción (SNA). Lo que hay que dejar claro es que el
Congreso recientemente no discutió la creación del SNA —si no, como ya dije,
las leyes que le darán fisionomía configurando la distribución de competencias
respectivas— por la sencilla razón de que éste jurídicamente ya existe; y está,
precisamente, en la Constitución. El 27 de mayo de 2105 se aprobó por el órgano
reformador de la constitución una reforma a varios artículos de nuestra
carta constitucional donde se crea, entre otras instituciones, el SNA. En ese
mismo decreto de reformas se plasmó un régimen de transitoriedad que es la
piedra de toque para entender los alcances de la acción emprendida por la PGR.
Si uno lee con atención los artículos cuarto, quinto, sexto y séptimo
transitorios del decreto, de todos ellos se desprende una norma
de contención competencial —por así llamarla— cuyo efecto es ordenar
temporalmente la entrada en vigor del todo el SNA.
La norma enuncia un compromiso de
las legislaturas estatales de no legislar en materia anticorrupción
hasta en tanto no entren en vigor las leyes generales que conforman el SNA.
Lo anterior obedece a un
propósito. Lo que se buscó al reformar la constitución fue que los diversos
sistemas locales de anticorrupción y el federal respondieran a los mismos
principios y compartieran propiedades fundamentales, de ahí que al conjunto del
sistema se le denomine “nacional”. Lo que hay que resaltar es que se instauró
un método, a nivel constitucional, para la construcción del entramado normativo
del SNA; y las legislaturas locales de Quintana Roo, Veracruz y Chihuahua, al
adelantarse a legislar en la materia violaron directamente ese método, y así la
Constitución misma. Éste es el meollo del asunto.
Ahora bien, en contra de
lo planteado por la PGR se podría argumentar que la aquí llamada norma de
contención competencial afecta el enclave más importante de la soberanía
estatal, esto es, la facultad que tienen las entidades federativas para legislar,
con base en sus facultades residuales, y de acuerdo al artículo 124
constitucional (además en materia de combate a la corrupción hay concurrencia
de facultades entre los estados y la federación). Pero el argumento cae por su
peso por simple y sencilla razón de que las legislaturas locales participaron
en el proceso de reforma constitucional. Ellas mismas aprobaron esa norma y la
autocontención legislativa que conlleva. En eso reside una de las premisas del
constitucionalismo moderno: en la capacidad de comprometerse a no hacer algo,
de contener las facultades propias en aras de beneficiar al sistema
constitucional en su conjunto. Sirve recordar la escena de Ulises cuando se ata
al mastín del barco para no ceder a la tentación del canto de las sirenas; eso
mismo hace una constitución: ata a los órganos públicos para que sus poderes no
se desborden más allá de lo que ella misma permite.
Una nota más. Los posibles
efectos de la acción. Es importante señalar que lo planteado por la
Corte es un
control meramente formal de constitucionalidad, es decir, no impugnan el
contenido de las legislaciones estatales respectivas, sino que se limitan a
decir que éstas no tienen, por el momento, competencia para legislar en la
materia. Pero también por una razón adicional: el SNA aunque existe no ha
entrado en vigor. Es decir, de lo plasmado en el texto constitucional no
emanan, todavía, efectos jurídicos. Según el artículo quinto transitorio del
decreto, para que entre en vigor el SNA se necesita que todas las leyes
generales y las reformas a los ordenamientos respectivos se aprueben y
publiquen, lo cual no ha pasado. De esto se desprenden dos posibles escenarios.
Si la legislación secundaria no ha entrado en vigor al momento que la Corte
conozca del caso entonces la norma de contención seguiría en pie y, por lo
tanto, la violación sería patente. Los estados no pueden legislar en esta
materia, se declararía inconstitucional y si hay una mayoría de ocho votos en
la Corte, se expulsarían todas las normas impugnadas de ordenamiento jurídico.
Ahora bien, si todo el SNA está en vigor cuando la Corte conozca entonces las
cosas cambian. El análisis se torna material y podría ser que la Corte declare
que los sistemas locales van de acuerdo con los principios y directrices de la
Constitución y las leyes generales y, por lo tanto, son constitucionales.
Lo importante aquí es
reconocer que el nuevo SNA es una madeja normativa complejísima —que, estoy
seguro, no acabamos de dimensionar— y que acarrea un nuevo modelo de
distribución de competencias entre autoridades de todos los órganos de
gobierno. Por eso, la acción de la PGR además de lanzar un claro mensaje
político, tiene una base jurídica sólida, la cual por sencilla a veces pasamos
por alto: hay que respetar la Constitución. No hay más.
Martin Vivanco Lira. Abogado
por la Escuela Libre de Derecho.
