El objetivo del siguiente
texto es informar al ciudadano cuáles son y cómo están protegidos los derechos
humanos y la Constitución en México. Para lograr este propósito, se estudian los asuntos conocidos por el Pleno de la Suprema Corte mexicana, quien decide
en última instancia estos temas. De esta manera, El Juego de la Suprema Corte
presenta esta sección con el ánimo de cumplir dos metas: informar de manera
accesible el desempeño de los ministros de nuestra Corte y, a su vez, facilitar
el escrutinio a la labor de éstos.
Congresos locales.
Pluralidad de conformación
En la conformación de las
comisiones que integran el Congreso de una entidad federativa, dicho Congreso
local modificó las reglas para establecer lo siguiente: “Cada Diputado podrá participar
hasta en cinco comisiones, de las cuales presidirá las que le sean encomendadas
por el Pleno”.
En este caso se argumentaba preliminarmente que la reforma que implementó esta disposición no había sido “fundada y motivada” por el Congreso, a lo que la Corte respondió que se tenía facultades para legislar sobre la organización interna del propio Congreso, y en específico la división del trabajo al interior del mismo.
Igualmente, se decía que
la exposición de motivos del proyecto de modificación era ilegal, pero la
doctrina de la Corte ha calificado a las “exposiciones de motivos” como
solamente una explicación de las razones de la reforma, pero que no determinan
su contenido y su esencia.
Por último, y este era el
argumento de fondo más importante, se exponía que la disposición implicaba un
trato diferente injustificado para los diputados, un trato desigual, que
conllevaría a la conformación de presidencias en las diversas Comisiones del
Congreso, por parte de los diputados que contaran con mayorías parlamentarias,
en detrimento de aquellos en posición minoritaria. El argumento expuesto por la
Corte sería que la medida legislativa no es inconstitucional, siempre que se
entendiera que las presidencias y la conformación de las Comisiones, tuvieran
presente la pluralidad representada en el Congreso.
División de Poderes.
Municipio como parte en la reforma legislativa
De acuerdo a la
Constitución local, cuando en el Congreso se analice una reforma legal que
afecte asuntos municipales, en el trámite del dictamen en comisiones, hay
obligación de anunciar a los municipios, cuando menos con cinco días de
anticipación, la fecha de la sesión de discusión de ese proyecto de reforma, a
fin de que pueda enviar un representante que, sin voto, forme parte en los
trabajos.
En el caso concreto, el
Congreso decidió dispensar, por urgencia, los trámites en comisiones y
sesionarlo directamente en el Pleno, por lo que el municipio no fue llamado a
intervenir.
El problema, diría la
Corte, es que
si bien la dispensa por razones de urgencia es algo válido, lo
que no resulta aceptable es que no se dio razón alguna para calificar la
urgencia misma y esta falta de razones expresadas claramente en las sesiones
del Congreso, son las que llevan a determinar que la dispensa no fue válida y
la norma devenida de ese procedimiento inconstitucional.
División de Poderes.
Invasión de facultades municipales
Se argumentaba que el
Congreso local, al expedir una ley sobre desarrollo urbano, estaba cometiendo
dos actos que afectaban las facultades del municipio. Primero, porque no se le
dejó intervenir en el proceso de reforma. Segundo, porque la materia de la
reforma es propia de la facultad reglamentaria municipal. Por tal motivo, se
decían afectadas la legalidad, seguridad jurídica y autonomía municipal. Para
resolver, se abordaría la problemática en dos partes.
Una. ¿El municipio tenía
que formar parte del proceso legislativo? Había dos normas a analizar,
referentes a la intervención de los otros poderes y de los municipios en un
proceso de reforma. De éstas, se entendió si alguno de ellos presentó la
iniciativa de reforma en estudio. En el asunto estudiado, no fue así, el
municipio no presentó iniciativa por lo que no había obligación de llamarlo.
Dos. ¿La norma invade
competencias del municipio, en materia de desarrollo urbano? La Corte
resolvería que no. En esta materia, siguiendo lo establecido en la Ley General
de Asentamientos Humanos, las legislaturas locales sí tienen facultad para
legislar sobre ordenamiento territorial, para lo cual deben establecer las
disposiciones sobre la asignación de usos y destinos de áreas y predios
compatibles con los centros de población. En el caso se trataba específicamente
de las condiciones a que se deben ajustar los predios, que en el ordenamiento
territorial se destinen para el establecimiento de gasolineras o estaciones de
servicio.
Suspensión de
ayuntamientos
Se estaba analizando si el
acto de suspender un ayuntamiento del estado de México, se había dado de manera
correcta. Para ello se objetaban dos elementos. La norma local donde se
establece el procedimiento de suspensión y el decreto que daba vida efectiva a
la misma.
En primer lugar se
analizaría la constitucionalidad de la norma, definiéndose que ella facultaba a
la legislatura del estado para que, ante una situación de violencia grave,
vacío de autoridad o estado de ingobernabilidad, se pueda suspender a un
ayuntamiento, previendo esta decisión como una medida cautelar, que duraría
hasta la emisión de una resolución definitiva del caso.
La Corte decidiría que
esta disposición es contraria a los extremos contemplados en la Constitución
mexicana, pues en esta se establece la suspensión como un procedimiento
definitivo –no cautelar- que deberá durar un tiempo determinado, o sea, dentro
de aquél que fue designado el ayuntamiento para el desempeño de sus funciones.
En consecuencia a la
declaratoria de inconstitucionalidad de la ley local, al entrar al análisis del
decreto de suspensión, se concluiría igualmente inconstitucionalidad por su
propio fundamento legal.
Sistema electoral
Se estaban analizando las
nuevas disposiciones electorales de Durango, bajo los siguientes conceptos.
La norma impugnada
establecía que debía existir una manifestación de cumplimiento de requisitos
estatutarios para el registro de candidatos. Se argumentaba que con esta
“manifestación”, se abría la puerta a los partidos políticos a no cumplir de
facto, con las normas estatutarias. Sin embargo, diría la Corte, dicha
manifestación no excluye, sino más bien complementa, que los partidos políticos
efectivamente tengan que cumplir con dichas normas estatutarias.
La norma analizaba,
igualmente mandaba a establecer en una sola boleta electoral, la elección de
presidente y síndico del municipio y, por tanto, se argumentaba que esta
disposición lesionaba el derecho de los candidatos independientes, pues son dos
puestos de elección popular distintos. La Corte empezaría con definir que
las legislaturas locales en este tema tienen libertad de configuración, siempre
respetando los límites establecidos en la Constitución mexicana. Ahora, la
norma combatida, para el caso de los candidatos independientes, establecía que
las boletas para la elección de presidente, síndico y regidores de los
ayuntamientos contendrían, entre otros elementos, un sólo espacio para cada
fórmula, lista o planilla de candidatos, propietarios y suplentes cuando
corresponda. De igual manera, que las boletas para la elección de ayuntamiento
llevarían impresas las listas de candidatos de regidores de representación
proporcional, es decir, que cuando se trate de candidatos independientes podría
o no registrar una fórmula de candidato y suplente para poder contender por el
puesto de presidente o de síndico de un ayuntamiento.
Se analizaba igualmente la
fórmula en que se establecieron topes de subrepresentación pero no así para la
sobrerrepresentación en el caso de diputados por representación proporcional. La
Corte definiría que mediante una reforma de 2015, se definió poner la
legislación local al tenor de lo que marca en esta materia la Constitución
mexicana. Se precisa que constitucionalmente ya estaba determinada esta
carencia local, que cuando el número de diputados en ambos principios exceda de
15 o su porcentaje de diputados del total de la Cámara exceda en 8 puntos a su
porcentaje de votación estatal, se le reducirán el número de diputados de
representación proporcional hasta que se ajuste a los límites establecidos y
las diputaciones excedentes serán asignadas a los demás partidos políticos que
no se ubiquen en los supuestos establecidos en la ley.
Por otro lado, se afirmaba
que la norma al determinar que bastará con que participen dos candidatos en los
debates, no establecía garantía de equidad entre todos los candidatos a
determinado puesto de elección popular. Sin embargo, resolvería el Pleno
de la Corte, que las disposiciones legales estipulan que todos los candidatos
deben ser invitados a dichos debates.
Acerca de disposiciones
sobre el tema de coaliciones, la Corte resolvería, siguiendo los precedentes,
que la materia de coaliciones no es competencia de las legislaturas locales.
Electoral. Candidaturas
comunes
En este asunto, se debía
examinar si las normas impugnadas, en su regulación de la figura de la
candidatura común, producían o no una trasferencia de votos y si incurrían o no
en una omisión legislativa de índole parcial.
En primer lugar, se
definió que no lo hacen, porque los partidos políticos participan a través de
un emblema único y el electorado conoce con anticipación la forma en que se
distribuirían los votos a favor de los partidos que constituyen dicha
candidatura común.
Igualmente, no existe una
omisión legislativa pues tal prohibición de participación de un partido
político de nuevo registro en una candidatura común, es un principio de derecho
electoral que deriva directamente el texto constitucional.
Electoral. Gobernador 2
años
Se argumentaba que no era
adecuado, que a efecto de cumplir con el mandato constitucional de verificar al
menos una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las
elecciones federales, se pretendiera mediante la reforma electoral local en
análisis, que al término del actual período del gobierno del estado de
Veracruz, se eligiera un gobernador para ocupar el cargo por un lapso de dos
años, a efecto de celebrar elecciones concurrentes de gobernador y presidente
de la República en julio de 2018.
Esta definición en
Veracruz, no estaba afectando ningún principio democrático. Lo anterior porque
la Constitución mexicana no tiene lineamientos para los períodos de
legisladores y en el caso de gobernadores, sólo se refiere al plazo máximo de
seis años, pero no a un plazo mínimo. Además de que los electores tendrían la
certeza del período por el que elegirían a los funcionarios.
Electoral. Financiamiento
público
Lo primero que se decidió
sobre estas normas electorales locales, fue que las legislaturas de los estados
–a diferencia del argumento vencedor, en los asuntos de septiembre del año
pasado, aunque no con votos suficientes- sí tienen facultad para legislar lo
relativo a financiamiento público, aunque sujetándose a lo establecido en la
Constitución mexicana.
Determinado lo anterior y
sirviendo como una serie de principios en el tema de financiamiento público, la
Corte definió que la ley en estudio no establece una fórmula para cuantificar
el financiamiento público anual de los partidos políticos, ni prevé el
procedimiento para la distribución de dichos recursos, temas que se mandan en
la Constitución y la ley general de la material.
Agentes del ministerio
público subalternos
En Puebla se modificó la
normatividad de la Procuraduría de Justicia para dar forma a la figura del
Agente Subalterno del Ministerio Público, sobre ello se analizaron tres
aspectos.
Primero: Si transgrede el
principio de seguridad jurídica. Sobre lo que se definió que no era así, ya que
tienen el carácter de servidores públicos y están sometidos al régimen de
responsabilidad propio de esta categoría.
Segundo: Si el hecho de
que el cargo de Agente Subalterno del Ministerio Público sea honorífico,
resulta contrario a los términos de la Constitución mexicana sobre el derecho
de remuneración adecuada e irrenunciable. Se definió que efectivamente, debido
a la naturaleza de este cargo, definida en el punto anterior, no podía
considerarse honorífico y además debían ser considerados trabajadores de
confianza, regulados igualmente por las disposiciones constitucionales.
Tercero: Si conforme al
principio de profesionalismo tutelado en el artículo 21 constitucional, es
adecuado que para acceder al cargo de Agente Subalterno del Ministerio Público
baste con acreditar un nivel de instrucción media básica. Se determinó que
atendiendo a su naturaleza, sí era adecuado. Primero, porque mediante esta
figura, el Estado buscaba la participación ciudadana para coadyuvar en la
procuración de justicia, privilegiando la honorabilidad y la calidad moral.
Segundo, visto el contexto en el que estos agentes desarrollarían su función
-en el ámbito municipal y como una función en comunidades donde no se cuenta
con agentes del ministerio público como poblados lejanos y comunidades
indígenas- el requisito de instrucción en ese sentido era adecuado.
Educación de Calidad.
Evaluación docente
El tema central de este
grupo de asuntos es la reforma educativa, en especial, las leyes secundarias
que abordan el sistema de evaluación docente y sus efectos. En ese sentido se
analizaron los siguientes supuestos.
Primero. Se argumentaba
que existía una posible vulneración a la estabilidad laboral, por la existencia
de evaluaciones donde se determinaría, entre otras cosas, su permanencia en el
servicio personal docente. Después de un extenso debate que incluiría analizar
la posibilidad de una restricción constitucional en este sentido, se determinó
que las normas eran constitucionales, no existía dicha restricción y debía
hacerse un test de proporcionalidad en el caso concreto.
Segundo. Se analizaba la
posible afectación al principio de no retroactividad —no aplicable por tratarse
de la reglamentación de un contenido constitucional— relacionado con, por un
lado, los efectos de las evaluaciones al personal docente, que llevan a la
separación del cargo y, por otro lado, aquellos casos que ya contaban con
nombramiento definitivo o provisional, antes de las reformas educativas.
En ese sentido, eran dos
supuestos reconocidos. Aquellos con un nombramiento definitivo antes de la
reforma, quienes al no cumplir satisfactoriamente dentro de las tres
evaluaciones, no serían separados, sino reubicados en otra área no docente,
aunque si no se sometieren a dichas evaluaciones sí serían cesados. Y aquellos
que contaban con nombramiento provisional, éstos al no tener resultados
satisfactorios en las tres evaluaciones, si podrán ser separados del cargo. Lo
que diría la Corte es que debe entenderse dentro de los objetivos
constitucionales de establecer un sistema educativo de calidad y constituye un
derecho humano de los educandos.
Tercero. El nuevo sistema
de evaluación del personal docente lesionaba la dignidad humana y un nivel de
vida adecuado, por aceptarse perder el derecho a la estabilidad laboral, lo que
implica una regresividad del goce de los derechos humanos. Respondería la
Corte que la separación del cargo se encuentra plenamente justificada, es
precisamente el elemento de calidad de la educación, donde el educando es su
principal benefactor e igualmente el reconocimiento de que el derecho a la
estabilidad no sea absoluto, sino sometido a determinados factores, en este
caso, las evaluaciones, lo que hacen entender dicha separación como
justificada.
Cuarto. Se argumentaba que
la reubicación o separación del cargo al fallar en las tres evaluaciones,
afectaba el derecho de audiencia. A lo que la Corte resolvería que de una
lectura integral de la normatividad, en vista de que previo a la emisión del
acto privativo, la autoridad educativa sigue un procedimiento en el que se
observan las formalidades esenciales del procedimiento, aunado a que dicho
dictamen no es definitivo, donde existe posibilidad de ser recurrido, sí se
cumplen con los requerimientos del derecho de audiencia.
Quinto. Se argumentaba
igualmente que afectaba la libertad de trabajo. Se resolvería que no, la medida
está más bien dirigida a proteger la libertad laboral, porque resulta el medio
para garantizar a la sociedad una educación de calidad. No se impide a los
docentes desempeñar el trabajo que elijan, sino una condición de permanencia.
Igualmente se subraya que la libertad laboral no es absoluta, irrestricta e
ilimitada.
Víctor Manuel Collí Ek. Investigador
de la Universidad Autónoma de Campeche
