Las
lecciones aprendidas desde la dolorosa experiencia de Ayotzinapa son muchas y,
sin embargo, pocas han llamado tanto la atención del debate nacional como la
labor del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI).
En su informe, presentado ante la opinión pública el 6 de septiembre de 2015, el GIEI no sólo puso en entredicho la teoría del caso, propuesta en su momento por la Procuraduría General de la República, sino la forma misma en que las distintas instancias estatales habían desarrollado las investigaciones tanto de los hechos delictivos –como de la búsqueda y localización de los 43 estudiantes desaparecidos. El trabajo del GIEI develó, además, una insuficiencia (aparentemente sistémica) del Estado mexicano para responder a las necesidades y demandas de las víctimas, en tanto una función básica de protección y garantía de los derechos humanos de todas las personas.
En su informe, presentado ante la opinión pública el 6 de septiembre de 2015, el GIEI no sólo puso en entredicho la teoría del caso, propuesta en su momento por la Procuraduría General de la República, sino la forma misma en que las distintas instancias estatales habían desarrollado las investigaciones tanto de los hechos delictivos –como de la búsqueda y localización de los 43 estudiantes desaparecidos. El trabajo del GIEI develó, además, una insuficiencia (aparentemente sistémica) del Estado mexicano para responder a las necesidades y demandas de las víctimas, en tanto una función básica de protección y garantía de los derechos humanos de todas las personas.
Un
día después de esta presentación pública, se desató un debate en la opinión
pública en torno al contenido de este informe. Los extremos oscilaban entre
opiniones marcadamente positivas, hasta alegatos sobre la violación de la
soberanía nacional o llamados directos para que el GIEI abandonara el país. Más
allá de la adscripción a una u otra postura, parecía claro que el debate sobre
las conclusiones y recomendaciones contenidas en el informe comenzaba a ceder
ante la atención generada por la figura misma del GIEI. En esta lógica, la
importancia del mensaje pareció confundirse con la naturaleza del mensajero.
Para
quienes desde hace décadas trabajamos directamente en temas internacionales,
perecía claro que gran parte del asombro, confusión, inquietud, zozobra o
crítica sobre el trabajo del GIEI se debía más a un desconocimiento sobre las
bases jurídicas de su operación o el alcance de su mandato, antes que a un
cuestionamiento fundando sobre el desarrollo de sus tareas. Lo anterior tampoco
resultaba sorpresivo, considerando que la sociedad mexicana sigue estando poco
familiarizada con el derecho internacional de los derechos humanos y con la
práctica de sus mecanismos de monitoreo o cumplimiento. Es decir, existía una
cierta normalidad en la polarización de las posiciones.
No
obstante la explicación de las distintas reacciones, para cuando el GIEI
presentó su informe, la opinión pública debería haber sabido con toda precisión
que la creación de este grupo se derivó de la medida cautelar No. 409-14,
otorgada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en virtud de
la Resolución 28/2014 del 3 de octubre de 2014. En dicha resolución, la CIDH
determinó que, en cumplimiento con la normativa internacional en la materia,
los solicitantes de las medidas habían acreditado que existía una situación de
gravedad y urgencia, ante el riesgo de daño irreparable a los derechos a la
vida e integridad personal de los 43 estudiantes desaparecidos el 26 de
septiembre de 2014, así como de sus compañeros heridos durante los ataques
perpetrados esa misma noche. De manera puntual, la CIDH requirió al Estado
mexicano que adoptara todas las medidas necesarias para proteger los derechos
de los beneficiarios de las medidas, lo cual implicaba también “determinar la
situación y paradero de los 43 estudiantes.” En línea con la normativa y
práctica internacionales, la CIDH solicitó al Estado acordar “las medidas a
adoptarse con los beneficiarios y sus representantes”, así como informar a la
CIDH sobre el desarrollo de las investigaciones de los hechos que habían dado
lugar a la medida.
De
conformidad con su reglamento, la CIDH estaba facultada y obligada para dar
seguimiento a las acciones adoptadas en implementación y cumplimiento de las
medidas otorgadas. No obstante lo anterior, es importante destacar que
cualquier acción que se adoptara en este sentido debería ser acordada por las
partes, es decir, por el Estado mexicano y los propios beneficiarios de las
medias (o sus representantes). En este marco, según la práctica internacional
de las medidas cautelares, las partes gozaban de un amplio margen para proponer
y acordar las medidas de implementación y cumplimiento que consideraran más
convenientes, siempre y cuando las mismas fueran adecuadas para la protección
de los derechos indicados en las medidas de la CIDH.
En
el caso particular de la medida cautelar No. 409/14, el diálogo entre las
partes condujo a la eventual adopción de un acuerdo para la incorporación
de asistencia técnica internacional. En tanto un acto jurídico internacional,
derivado de un procedimiento de protección de derechos humanos, dicho acuerdo
fue celebrado por y entre el Estado mexicano, la Secretaría General de la
Organización de los Estados Americanos y los representantes de los
beneficiarios de las medidas. En este acuerdo, las partes convinieron en la
creación del (ahora famoso) GIEI, cuyo mandato estaría directamente vinculado
con tres aspectos esenciales de la protección de los derechos humanos: (i) la
búsqueda con vida de las personas desaparecidas; (ii) el análisis de las líneas
de investigación criminal, y (iii) el análisis técnico del Plan de Atención
Integral a las Víctimas de los hechos que motivaron las medidas cautelares. En
corto, el GIEI se erigía como un mecanismo de asistencia técnica, solicitada por
el propio Estado.
De
manera destacada, el acuerdo in comento terminaba afirmando la
independencia técnica y autonomía de gestión del GIEI, con respecto a todas las
partes signatarias del mismo. Este punto es, sin duda, un elemento esencial
para comprender la naturaleza jurídica del GIEI, el cual bajo ningún supuesto
puede ser considerado como un órgano subordinado a la CIDH, o como parte de
ésta. Como consecuencia, el trabajo del GIEI (al igual que el otorgamiento de
la medida cautelar), no pueden considerarse como un prejuzgamiento sobre la
responsabilidad del Estado mexicano por la violación de los derechos
reconocidos en los tratados internacionales interamericanos. Las funciones de
asistencia técnica del GIEI, de conformidad con el mandato conferido, están
claramente diferenciadas de las facultades de la CIDH. Las cuales incluyen,
entre otras, el otorgamiento y seguimiento de medidas cautelares, así como la
eventual determinación de la responsabilidad internacional de un Estado, a
través del procedimiento de peticiones individuales.
La
distinción precisa entre la CIDH y el GIEI no niega, sin embargo, el origen
internacional de éste último. Teniendo en mente las bases normativas para su
creación, resulta evidente que el mandato del GIEI debe ser interpretado desde
el mismo sistema jurídico en el que fue concebido, es decir, el derecho
internacional de los derechos humanos. Este mismo marco debe servir de
referencia para evaluar el desarrollo de la labor encomendada al grupo, la cual
tiene como objetivo esencial la protección efectiva de los derechos de las
personas (en este caso, los beneficiarios de las medidas). Con estas bases
normativas, es claro que el GIEI está facultado (y obligado) para adoptar todas
las medidas que, desde una perspectiva técnica, sean necesarias para cumplir
con el mandato que las partes le han conferido. Los principios de independencia
y autonomía de gestión que rigen su actuación implican, a su vez, una potestad
para determinar o elegir qué medios resultan ser más idóneos para cumplir con
los fines propuestos.
Como
consecuencia de estas consideraciones, resulta importante no confundir el
mandato del GIEI, en tanto un cuerpo de expertos independientes creado con base
en un acto internacional, con el fundamento normativo que puede servir como
sustento para su “habilitación” procesal en el derecho interno. En este
sentido, el hecho que el acuerdo para la incorporación de la asistencia
técnica internacional establezca que el GIEI “estará facultado para actuar
como coadyuvante en las investigaciones, así como para presentar las denuncias
penales para la persecución del delito que corresponda ante las autoridades
competentes, de conformidad con la normatividad mexicana vigente,” no puede
interpretarse como una limitación a un mandato que es, a todas luces, más
amplio que la institución de la coadyuvancia en el derecho interno. En otras
palabras, una lectura restrictiva del mandato del GIEI, con base en el derecho
mexicano, sería no solo contraria a la naturaleza misma del acto de creación
del grupo, sino a los principios que rigen el propio sistema en el que se
concibió (e, incluso, al principio pro persona, incorporado en nuestra
Constitución).
En
síntesis, el estudio detallado de las bases de creación y operación del GIEI
revelan una normalidad internacional que, desgraciadamente, aún escapa a la
normalidad del debate nacional. Las medidas cautelares, en tanto punto de
origen de la creación del GIEI, siguen siendo (desafortunadamente) uno de los
mecanismos más recurridos en la región. En este contexto, el Estado mexicano ha
sido destinatario, en muchas ocasiones, de dichas medidas. El deber de su
cumplimiento e implementación ha sido ratificado por la propia práctica de
nuestro Estado, en línea con sus obligaciones en materia de derechos humanos,
así como de los principios generales que rigen los tratados internacionales.
Pero
más aún: incluso en la dimensión más excepcional de este proceso, i.e. la
creación de un grupo de expertos independientes en el marco de la
implementación de una medida cautelar, el GIEI también representa una de las
prácticas más comunes en el derecho internacional de los derechos humanos. La
asistencia técnica en esta materia, solicitada por el propio Estado, constituye
una de las formas más efectivas para el fortalecimiento de las instituciones
nacionales, como primeros obligados en la tutela de los derechos. Dicha
asistencia puede tomar muchas formas, las cuales determinan también el grado de
colaboración o coordinación que se establezca entre los mecanismos internacionales
(casi siempre en forma de grupos de expertos independientes) y el Estado en
cuestión. Sin embargo, en cualquiera de sus formas, la asistencia técnica
siempre se sustenta en la convicción que un Estado capaz de proteger los
derechos humanos, es la mejor vía para la realización de los mismos.
Sin
duda alguna, esta es la lectura más adecuada del mandato y trabajo del GIEI.
Antes de asombrarnos, entonces, por su normalidad internacional, aprovechemos
la oportunidad que esta asistencia técnica nos brinda para (re)pensar cómo
podemos fortalecer las instituciones de procuración y administración de
justicia, así como de atención a las víctimas de gravísimas violaciones de
derechos humanos que diariamente ocurren en nuestro país. Esto es su verdadero
mandato y esta es nuestra verdadera misión.
Ximena
Medellín Urquiaga. Profesora e investigadora asociada del CIDE. Experta en
derecho interanacional de los derechos humanos.