En primer lugar agradezco
al Senado de la República, en particular a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos, Segunda, su amable
invitación a participar en estas audiencias públicas, que nos convocan a
reflexionar sobre un tema de la mayor importancia para la construcción de un
mejor Estado de derecho en nuestro país.
Presento esta ponencia en mi calidad de Director General del Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE, centro público de investigación del sistema Conacyt. Las ideas que presento retoman en buena medida las reflexiones que la facultad de la División de Estudios Jurídicos de esta institución ha hecho respecto del tema que nos ocupa. Asumo personalmente la responsabilidad por las ideas que expondré a continuación.
Presento esta ponencia en mi calidad de Director General del Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE, centro público de investigación del sistema Conacyt. Las ideas que presento retoman en buena medida las reflexiones que la facultad de la División de Estudios Jurídicos de esta institución ha hecho respecto del tema que nos ocupa. Asumo personalmente la responsabilidad por las ideas que expondré a continuación.
Durante los primeros meses de este año, el CIDE condujo, junto con otras 18 prestigiadas instituciones y a petición del presidente de la República, una consulta en materia de justicia cotidiana. Buscamos identificar los factores que inciden en el acceso a la justicia en nuestro país. Una de las principales conclusiones del estudio señala que: “en México, la mayor parte de la población carece de las condiciones y los medios para solicitar y obtener del Estado el acceso a la justicia”.
Esta dramática situación obedece a muy diversas razones y por ello no existen soluciones mágicas e inmediatas. Modificar este estado de cosas requiere de un conjunto de políticas públicas de todo el Estado mexicano, de todos los poderes y órdenes de gobierno, articuladas entre sí y de largo plazo. Conviene subrayar, como señala el informe de justicia cotidiana, “que no existen soluciones perfectas, sino mejoras graduales que tienen que ser evaluadas y modificadas periódicamente”.
En este contexto quiero
destacar, por ser la materia de estas audiencias públicas, que uno de los
problemas más recurrentes y graves que se identificaron durante los foros de
justicia cotidiana fue la mala calidad de los servicios jurídicos
profesionales. Por ello, una de las principales recomendaciones del informe fue
revisar los programas de formación de abogados y regular el ejercicio de la
profesión jurídica. El informe reconoce que, aunque existen diversas
iniciativas en esta dirección, subsisten diferencias importantes respecto de
cómo regular la profesión. Por ello sugiere establecer un diálogo inclusivo
para llegar a un acuerdo que permita avanzar en la materia. Confío este foro,
junto con otros que se han organizado recientemente, permitan construir ese
acuerdo para modificar la crítica situación en las que nos encontramos.
En realidad, las
conclusiones de los foros de justicia cotidiana sólo confirmaron una realidad
que es bien conocida en el foro y en los círculos académicos desde hace muchos
años. Los datos son elocuentes. En 1991, había en todo el país 118 escuelas de
derecho. Para 2013, según cifras del Centro de Estudios sobre la Enseñanza del
Derecho dirigido por el Dr. Luis Pérez Hurtado, existían 1609 campus (92 %
privados) que ofrecían licenciatura en derecho. Si las tendencias se
mantuvieran, en los últimos dos años podrían haberse creado otros 300 nuevos
campus. Uno de cada tres universitarios del país cursa estudios de derecho o
contaduría, y en muchos casos el graduado llega al mercado laboral con
paupérrimos niveles de habilidades y conocimientos.
Carecemos en absoluto de
mecanismos eficaces de control de calidad de la enseñanza del derecho y, por
consecuencia, del ejercicio profesional. No debemos por ello sorprendernos que
este sea uno de los talones de Aquiles del sistema de justicia del país. Sin
buenos abogados, con conocimientos sólidos, capaces de innovar y con una
robusta ética profesional, nunca tendremos un adecuado acceso a la justicia en
este país.
Por estas razones, y
muchas otras que en obvio del tiempo omito en esta presentación, reitero la
convicción de la facultad de la División de Estudios Jurídicos del CIDE que
resulta necesario regular la prestación de servicios jurídicos, especialmente
cuando impliquen la representación de intereses de terceros para salvaguardar
la libertad y un adecuado ejercicio de los derechos de las personas.
Ahora bien, esta
regulación debe inscribirse en el marco de una política pública más amplia que
considere las diferentes dimensiones del ejercicio profesional, incluyendo la
formación, la certificación, el ejercicio y la responsabilidad profesional, así
como más y mejor información para los usuarios de los servicios jurídicos y
condiciones que impidan un libre acceso al mercado de estos servicios.
Dicho de otro modo, la
colegiación (hago notar que omito el calificativo de “obligatoria” pues en este
momento tengo serias dudas que estemos en condiciones de establecerla y que
constituye más bien un horizonte) es uno de los instrumentos que pueden servir
para mejorar la calidad de los servicios jurídicos, pero no el único. De hecho,
consideramos que por sí mismo resulta insuficiente y debe ser acompañado por
otras medidas complementarias. En todo caso, la colegiación debe ser el
resultado de un esfuerzo de largo aliento que asegure la generación de
capacidades institucionales en las barras y asociaciones de abogados así como
de las instituciones de educación superior. Además, el diseño de una buena colegiación
debe evitar que se generen condiciones monopólicas y, por el contrario,
asegurar acceso a servicios jurídicos competitivos y con información de calidad
para los usuarios
Reitero, junto con la
colegiación, deben considerarse otros elementos, muy particularmente asegurar
que la educación jurídica en México responda a estándares mínimos de calidad (y
no meros formalismos burocráticos), valorar el diseño de mecanismos de
certificación para quienes pretendan ejercer profesionalmente como
representantes de terceros, y establecer procedimientos expeditos que permitan
que los usuarios afectados por malas prácticas profesionales tengan mecanismos
de reparación y sanción.
El proceso de transición
para conseguir servicios jurídicos de calidad obliga a diseñar, implementar y
evaluar una política pública amplia, comprensiva e incluyente que debe ser el
resultado del diálogo. Para ello proponemos crear una instancia que orientar el
diseño de esta política en donde tengan cabida todas las voces interesadas y
que sea capaz de orientar las decisiones de las autoridades responsables.
Bajo este marco, me
permito ahora hacer algunas reflexiones puntuales respecto del documento de
trabajo en materia de ejercicio de actividades profesionales que fue sometido a
nuestra consideración para estas audiencias públicas. En general coincido
con el espíritu del documento, pero me parece indispensable hacer algunas
precisiones sobre su contenido.
Me parece que una adecuada
técnica constitucional obligaría a reformar lo estrictamente indispensable.
Desde esta perspectiva, para establecer las bases necesarias para la regulación
de algunas profesiones, creo que resulta suficiente reformar los artículos 5 y
73 constitucionales. En mi opinión basta que el artículo 5 faculte al Congreso de
la Unión para establecer mediante ley general las bases y criterios para normar
el ejercicio de las actividades profesionales cuyo ejercicio pueda afectar (el
verbo entrañar –que significa contener, llevar dentro de sí- me parece poco
afortunado) la vida, salud, libertad o patrimonio de las personas.
Admito
que esta redacción puede leerse como una facultad demasiado amplia, pero su
interpretación restrictiva como una limitación a la libertad de trabajo
obligaría a que la ley general respetara la justificación o finalidad
constitucional (es decir la protección de la vida, salud, libertad o patrimonio
de las personas), que las restricciones fueran razonables, necesarias y
proporcionales, así como que asegurara el respeto al principio de igualdad y no
discriminación.
En la misma lógica,
expreso mi más amplia reserva a la propuesta de modificar el artículo 28
para establecer que los colegios profesionales no constituyen monopolios. Me
parece, como he señalado previamente, que un buen diseño de colegiación debe
permitir la competencia y mejorar la información de los usuarios. Más aún, creo
que en la autoridad constitucional de competencia debe opinar con carácter
vinculatorio en la integración de colegios profesionales
para evitar efectos
indeseables en el mercado de servicios profesionales.
Finalmente considero
innecesaria (por redundante) la propuesta de reformas al artículo 17
Constitucional. En todo caso, convendría establecer en el artículo 5 que la ley
preverá los mecanismos de responsabilidades para los profesionales.
Concluyo. Sin duda
necesitamos avanzar para mejorar la calidad de los servicios profesionales, muy
particularmente los servicios jurídicos. Pero no basta una regulación, se
requiere de una política pública integral en la cual la regulación es sólo uno
de sus elementos. La colegiación es cierto un instrumento útil y necesario,
pero para que sea efectiva debe ser uno de los elementos de un conjunto de
medidas que de manera gradual deben generar las capacidades institucionales
para que puedan cumplir cabalmente su función.
Nota: ponencia presentada
en las audiencias públicas convocadas por el Senado de la República sobre el
“Fomento a la calidad de los servicios profesionales del derecho”, el 9 de
septiembre de 2015.
Sergio López Ayllón. Director
general del CIDE.
