En noviembre del año
pasado, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia resolvió el amparo en revisión 499/2015; en la sentencia en cuestión se analizaron dos temas
principales: la legitimación de los quejosos y el derecho de consulta previa de
las comunidades indígenas.
La revisión en cuestión
derivó de un amparo indirecto promovido por apicultores mayas ante el Juez Segundo de Distrito en el estado de Campeche. El primer acto reclamado por los
quejosos era el permiso otorgado por la Dirección General de Inocuidad
Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera de la SAGARPA, para la liberación en la
etapa comercial de soya genéticamente modificada resistente a la herbicida glifosato.
Dicho permiso se otorgó con base en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente
Modificados.
De forma adicional, los
quejosos también solicitaron el amparo de la justicia contra el dictamen
emitido por la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental de la SEMARNAT,
de fecha 11 de mayo de 2012. Según se detalló en la demanda correspondiente,
este dictamen fue conocido por aquéllos hasta el 6 de junio de 2012, a través
de la publicación del otorgamiento del permiso en el boletín de prensa.
Después de conocer la
demanda, el juez competente concedió el amparo y la protección de la justicia
federal. Los efectos de la sentencia fueron: (i) la insubsistencia del permiso
otorgado, así como (ii) la obligación de llevar a cabo una consulta pública a
todas las comunidades indígenas afectadas, no solamente las quejosas. La misma
sentencia detalla que una vez realizada la consulta, se podría resolver con
libertad de jurisdicción sobre la solicitud.
Inconformes con la
sentencia, tanto las autoridades responsables como el Ministerio Público
promovieron un recurso de revisión. Los agravios se centraban en la supuesta
falta de legitimación y la violación al principio de relatividad, entre otros.
En un principio, conoció de este recurso el Tribunal Colegiado del Trigésimo
Primer Circuito del Estado de Campeche. Posteriormente, el mismo tribunal solicitó
que la Suprema Corte ejerciera su facultad de atracción, considerando la
importancia y trascendencia constitucional del caso ante la especial situación
de las comunidades indígenas.
Con estas bases, la
sentencia de la SCJN se centró en las posibles causas de improcedencia del
amparo, particularmente el problema de la legitimación activa de los quejosos,
así como en la inoperancia de los agravios propuestos por las autoridades
correspondientes.
Sobre el primer tema, es
oportuno recordar que el Juzgado de Distrito había interpretado que resultaba
suficiente la acreditación de un interés legítimo, pues el apartado A,
fracciones II y III del artículo 2° constitucional exigen que los tribunales
permitan a cualquier integrante de una comunidad indígena –ya sea persona
física o moral-, acudir a la instancia jurisdiccional correspondiente para
promover la defensa de sus derechos colectivos. Lo anterior resultaba
contrario, según el Juzgado de Distrito, a lo establecido en la fracción V del
artículo 73 de la abrogada Ley de Amparo, en la cual se exigía la acreditación
de un interés jurídico. Esto negaba toda posibilidad de hacer exigibles los
derechos difusos y colectivos, por lo que el juez decidió la inaplicación ex
oficio de dicha norma legislativa, para permitir la simple acreditación de
un interés legítimo.
En contraste con este
razonamiento, al resolver el recurso de revisión, la Corte concluyó que existía
un interés jurídico puesto que, de acuerdo con el artículo 2 constitucional,
las comunidades indígenas están en posibilidad de reclamar una afectación
personal y colectiva al mismo tiempo. Sin embargo, declaró que esto no es
aplicable a las personas morales puesto que hay derechos fundamentales propios
de las personas físicas, como lo es el derecho de consulta a las comunidades
indígenas respecto de actos de autoridad que impacten significativamente sus
condiciones de vida y su entorno.
De conformidad con los
criterios sostenidos por la propia Suprema Corte, esta consulta debe ser previa
al acto, informada con respecto al impacto que tendría en su desarrollo,
culturalmente adecuada y de buena fe. En el presente caso, la consulta
únicamente cumplió con el requisito de ser previa al acto. Según se desprende
de los hechos del caso, la consulta realizada por las autoridades responsables
no podía ser considerada como culturalmente adecuada, debido a que solamente se
publicó en una página de internet sin tomar en cuenta las costumbres y
tradiciones de las comunidades indígenas. De lo anterior se desprende que el instrumento
utilizado para asegurar la participación pública, pudo haber sido un menoscabo
en el goce del derecho a la consulta indígena previa.
En un tema paralelo, la
Suprema Corte destacó que la introducción de la soya genéticamente modificada
no causaría un impacto significativo per se. Sin embargo, dado que en la
siembra de dicha semilla se utiliza un herbicida conocido como glifosato, era
posible prever ciertas afectaciones a la diversidad biológica. Según estudios
consultados en el marco de este litigio, el glifosato repercute, de manera
directa, en la flora y fauna de la región, de las cuales depende en gran parte
la producción apicultora. En consecuencia, el uso del herbicida efectivamente
generaría un impacto significativo.
Con base en todas estas consideraciones,
la Segunda Sala de la Corte determinó confirmar parcialmente la sentencia
recurrida y conceder el amparo a los aquejosos. Como parte de los efectos de la
sentencia, la misma Sala ordenó que la consulta previa se realizara solo en las
comunidades indígenas a las cuales pertenecían los quejosos, de forma que se
garantizara el principio de relatividad propio del juicio de amparo. Lo
anterior, en contradicción con lo ordenado en su momento por el Juez de
Distrito, quien otorgaba el derecho de consulta a todas las comunidades
afectadas.
No obstante lo establecido
por la Segunda Sala, de acuerdo con el voto concurrente del ministro Juan Silva
Meza, la cuestión primordial debió haberse basado en la afectación al
territorio donde están establecidas todas las comunidades. Lo anterior
implicaba reconocer el interés legítimo y no solo jurídico de aquéllas. Esto
porque permitiría, a su vez, salvaguardar no sólo el bienestar y los derechos
de las comunidades quejosas, sino de todas las afectadas ante la ausencia de
una consulta previa para que puedan decidir sobre las posibles consecuencias
que sufrirían.
El propio ministro Silva
Mesa sostuvo que limitar los efectos del amparo, en contraste con aquéllos que
ya habían sido otorgados por el Juez de Distrito a todas las comunidades
afectadas, resultaba en una incongruencia procesal y era violatorio del
principio non reformatio in peius. Lo anterior, ya que la sentencia
situaba a los quejosos en una posición más desfavorable de la que empezaron.
Según el argumento del
voto, era importante considerar que el no otorgar la protección federal a todas
las comunidades tendría un impacto negativo en las que sí están protegidas. Se
debía considerar el plano fáctico puesto que, según las características de la
zona, el calor y las abejas, se potencializaría la movilización de la soya
modificada de los cultivos de las comunidades que no acudieron al amparo hacia
los cultivos de las comunidades protegidas. De este modo, subsistiría la
afectación de los derechos de los pueblos indígenas y el amparo se tornaría
ineficaz.
Silva Meza consideró que
esto no va en contra del principio de relatividad, sino que garantiza una
reparación integral y evita efectos colaterales en las demás comunidades. De
este modo se tratarían de fijar claramente los alcances del amparo, al
implementar el derecho a la reparación integral, establecido en el artículo
primero constitucional.
En este sentido, la
consulta previa no puede ser considerada únicamente como un posible medio para
la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones, sino como
un mecanismo para el ejercicio de otros derechos, tales como: la libre
determinación, la integridad cultural, la igualdad y la información. De manera
adicional, la consulta debe buscar en todo momento mantener una comunicación
constante entre el Estado y las comunidades, así como evaluar el impacto
social, ambiental y cultural sobre los pueblos indígenas.
Por todo lo anterior, si
bien es cierto que la Suprema Corte amparó a las comunidades indígenas quejosas,
cabe destacar que mediante su interpretación restringió los efectos que en un
principio se habían otorgado a todas las comunidades indígenas afectadas
mediante la resolución del Juez de Distrito. Esta sentencia hace notoria la
necesidad de salvaguardar los derechos de las comunidades indígenas,
garantizando el derecho a la consulta previa, y el respeto de sus costumbres y
tradiciones.
Mauricio Castillo Torres,
María Fernanda Roque y Natalia Hetch Barbosa. Estudiantes de la licenciatura en
Derecho del CIDE.
