El tema del control de
convencionalidad regresa a la Suprema Corte; en esta ocasión, a través de una regla contenida en el segundo párrafo del artículo 52 de la Constitución del
estado de Jalisco. Dicha regla menciona que los tribunales tienen el deber de garantizar el control de convencionalidad de los derechos humanos en todas sus
actuaciones, favoreciendo siempre éste sobre las leyes federales o estatales
–salvo la existencia de restricciones constitucionales o de jurisprudencia que
señale lo contrario.
Por considerar que violaba los artículos 1° y 133 de la
Constitución federal, la Procuraduría General de la República (PGR) presentó
una acción de inconstitucionalidad en contra de esta disposición.
El debate que se presente
entre los ministros de la Corte podría dar lugar a un nuevo vuelco en el
inacabado tema del control de convencionalidad en un modelo de control de
constitucionalidad que admite, recordémoslo, control difuso, semi-concentrado y
concentrado. De ahí que, en este momento, vislumbramos tres posibles escenarios
para la resolución del presente caso.
En el primero, habría que
considerar si la regulación de un método de interpretación sobre derechos
humanos es competencia de un Congreso local, del federal, del poder
constituyente revisor o bien de todos y si esto equivaldría a una competencia
concurrente. Algunos sectores sostienen que únicamente el constituyente
permanente puede fijar la regla o principio de interpretación tal y como se
encuentra en el artículo 1° de la Constitución federal, pues los derechos
humanos se interpretarán favoreciendo siempre la protección más amplia. Así, si
un Congreso establece un mandato para aplicar el control de convencionalidad
sobre las leyes federales o locales, esto tendría un resultado en el que
“normas preferentes” de fuente internacional desplazan a normas
constitucionales y legales sin atender a la norma más benéfica en el caso
concreto. Lo cual no es una facultad discrecional sino un deber a cargo de los
tribunales en el estado de Jalisco. Por lo tanto, un Congreso estatal no
tendría competencia para regular dicha regla rígida soslayando el principio pro
persona.
Otro escenario podría
definirse a partir de la siguiente interrogante: ¿cuál es la diferencia entre
un control de convencionalidad y un control de constitucionalidad? En México le
hemos denominado “parámetro de regularidad constitucional”, pero doctrinalmente
y a nivel de derecho comparado tenemos un bloque de constitucionalidad amplio
en la medida que admite los siguientes elementos: derechos humanos del texto
constitucional, derechos humanos de fuente internacional, jurisprudencia
interna, así como los criterios y/o sentencias derivados de la interpretación
de instrumentos internacionales de los que México es parte. El Estado mexicano
realiza un control semi-concentrado y concentrado de constitucionalidad con
declaración de invalidez a cargo del Poder Judicial de la Federación y un
control difuso para el resto de los operadores jurídicos.
En contraste, un bloque de
convencionalidad puede ser acotado en la medida que implica y aplica: la
Convención Americana de derechos humanos, así como los protocolos y textos soft
law, la interpretación de la Corte Interamericana sobre el sentido, alcance y/o
significado de los derechos previstos en la Convención u otros instrumentos y
con independencia de la ratio iuris de la resolución en comento; esto
es, medidas provisionales, sentencia de excepciones preliminares, fondo y
reparaciones, interpretación de sentencia u otros. Durante los últimos años,
los pronunciamientos en contra del Estado mexicano y la jurisprudencia del
tribunal internacional sobre el control de convencionalidad han venido a
consolidar la idea en el colectivo jurídico de que todos los jueces nacionales
son jueces interamericanos o, en otras palabras, los primeros jueces
convencionales. Por lo tanto, para el Estado mexicano el control convencional
no es directo, sino indirecto y, para los juzgadores locales, es difuso vía
control de constitucionalidad. Lo anterior siempre bajo la medida de los tres
pasos: interpretación conforme amplia, interpretación conforme estricta e
inaplicación de manera incidental.
Ahora bien, sabemos que
con el expediente varios 912/2010 y la reforma de derechos humanos de 2011, la
interpretación del artículo 1° y 133 cambió la perspectiva del control
semi-concentrado y concentrado para hacer compatible el control difuso. Sin que
esto signifique que deba privilegiarse la aplicación de las normas
convencionales y, por ello, la regla prevista en la Constitución del estado de
Jalisco se trata de un deber de aplicación preferente e introduce una
diferencia sobre la forma del control de constitucionalidad en el Estado
mexicano: la norma convencional se favorece sobre las leyes federales o las
locales en cualquier actuación. En este escenario, el artículo también sería
inconstitucional.
Por último, en la tercera
opción, tendríamos una interpretación conforme de una regla rígida de
aplicación, pues para que el artículo 52 de la Constitución de Jalisco fuese
constitucional tendría que interpretarse de manera armónica con el principio
pro persona. Esto es, no es necesaria la aplicación directa del artículo sin
antes haber aplicado la interpretación más favorable para el derecho humano de
que se trate en el estado de Jalisco, en este escenario sobreviviría el
artículo combatido.
Por otro lado, el artículo
52 aborda dos casos de excepción del deber del control de convencionalidad:
cuando se trata de restricciones constitucionales y cuando exista jurisprudencia
que manifiesta lo contrario al control. Aquí vale recordar que la Suprema Corte
ya cuenta con algunos precedentes del Pleno, en donde se ha venido insistiendo
en que sólo el Poder Constituyente puede prever de forma taxativa las
restricciones o la suspensión de los derechos reconocidos en la Constitución y
en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, en el
entendido de que la regulación normativa que establezca los supuestos por los
cuales se restrinjan o suspendan los derechos humanos no puede ser arbitraria y
de ninguna manera se puede delegar, declinar o autorizar dicha competencia
sustantiva a los Congresos de las entidades federativas.
En este caso, el artículo
52 invadiría de forma implícita la competencia del constituyente permanente
para legislar sobre las legítimas restricciones a los derechos humanos, mismas
que únicamente pueden encontrarse en el texto de la Constitución federal. El
matiz del presente caso será saber si las propias restricciones constitucionales
pueden ser sujetas también del principio pro persona o aplicar la restricción
con una carga menos lesiva, tal como la ha sostenido la Segunda Sala.
Finalmente, y para abundar
a la complejidad del debate que se avecina, conviene decir que si bien la
facultad interpretativa del control de convencionalidad ya se ha reconocido
para los jueces nacionales cuando el poder legislativo falla, ello no significa
que sólo los jueces realicen control de convencionalidad, puesto que la propia
Corte Interamericana ya ha reconocido que todas las autoridades y órganos de un
Estado parte tienen la obligación de ejercer un control de convencionalidad[5]
e incluso las llamadas instancias democráticas.
Como se observa, el tema
no será sencillo, si la regla rígida sostiene su validez, es probable que otros
estados de la República traten de replicarla; por ello, debido a la relevancia
del tema, se hace necesaria la determinación de la Suprema Corte. Lo cierto es
que seguro será un debate intenso este nuevo episodio del control de
convencionalidad en México.
Miguel Ángel Antemate
Mendoza. Defensor de Derechos Humanos por la UNAM.
